Parere n. 146/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza-ingiunzione adottata ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, deducendo: a) la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 e dell’art. 19, comma 3, della medesima legge, per omessa comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio; b) l’illegittima applicazione della sanzione nella misura massima di 20.000 euro, ritenuta sproporzionata rispetto alla modesta entità delle opere e alla possibilità di ottenere una sanatoria. Il ricorrente ha inoltre chiesto la sospensione cautelare dell’ordinanza. Il Comune ha riferito che l’immobile, già destinatario di un’ordinanza di demolizione divenuta definitiva dopo il rigetto di un precedente ricorso straordinario, ricade in zona ZTO A1 ed è soggetto a vincolo ambientale e paesaggistico; l’inottemperanza all’ordine demolitorio è stata accertata dalla polizia municipale.

Il parere

Il Collegio ha ritenuto il ricorso ricevibile, poiché notificato entro il termine di 120 giorni previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, ma infondato nel merito. Il primo motivo è stato respinto perché l’ordinanza-ingiunzione costituisce l’esito necessario e vincolato dell’accertata inottemperanza a un ordine di demolizione definitivo. Trova quindi applicazione l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990: l’omessa comunicazione di avvio, quale vizio formale o procedimentale, non comporta l’annullabilità dell’atto quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Il secondo motivo è stato respinto perché, per opere abusive situate in aree tutelate ai sensi dell’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, l’art. 31, comma 4-bis, impone la sanzione nella misura massima di 20.000 euro. La presenza del vincolo paesaggistico e la collocazione dell’immobile in zona ZTO A1 rendono automatica l’applicazione dell’importo massimo, senza margini di graduazione o valutazioni di proporzionalità basate sull’entità materiale delle opere. La domanda cautelare è stata assorbita dalla definizione nel merito.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. n. 1199/1971

  termine di centoventi giorni

  Il ricorso straordinario è ricevibile perché notificato entro 120 giorni dalla ricezione dell’ordinanza impugnata.

• artt. 7 e 8 l. n. 241/1990

  Le garanzie partecipative relative alla comunicazione di avvio non comportano l’annullabilità dell’atto quando ricorrono i presupposti dell’art. 21-octies, comma 2.

• art. 19, comma 3, l. n. 241/1990

  La disposizione è richiamata dal ricorrente, ma la censura è stata ritenuta infondata.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il provvedimento vincolato non è annullabile per vizi formali o procedimentali quando è palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; il principio è stato applicato all’omessa comunicazione di avvio dell’ordinanza-ingiunzione.

• art. 27, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione individua le aree tutelate cui si collega, secondo il parere, l’applicazione della sanzione pecuniaria nella misura massima prevista dall’art. 31, comma 4-bis.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  In caso di inottemperanza all’ordine di demolizione relativo ad opere situate in aree tutelate ai sensi dell’art. 27, comma 2, impone l’irrogazione automatica della sanzione di 20.000 euro, senza discrezionalità sul quantum.

• d.lgs. n. 42/2004

  Il vincolo ambientale e paesaggistico gravante sull’area è rilevante per giustificare l’applicazione della sanzione nella misura massima.

• art. 5 della direttiva presidenziale sui ricorsi straordinari del 19 giugno 2020

  Consente la definizione del gravame con assorbimento dell’esame della domanda cautelare quando il ricorso è manifestamente infondato e l’istruttoria e il contraddittorio sono completi.

Massime di principio

• L’ordinanza-ingiunzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 costituisce un provvedimento vincolato quando sia stata accertata l’inottemperanza a un ordine di demolizione divenuto definitivo; l’amministrazione non dispone di discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo della sanzione.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio non comporta l’annullabilità dell’ordinanza-ingiunzione quando, per il carattere vincolato dell’atto, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.
• Quando l’inottemperanza riguarda un ordine di demolizione relativo a opere situate in aree tutelate ai sensi dell’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, deve essere applicata nella misura massima di 20.000 euro.
• La sanzione massima prevista per gli abusi situati in aree tutelate si applica indipendentemente dall’entità materiale dell’intervento abusivo, in ragione della tutela qualificata dell’area e della presunzione legale di maggiore gravità dell’abuso.

Come è indicizzato