Parere n. 145/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento comunale prot. 12469 del 25 febbraio 2025, con cui è stata respinta la richiesta di nuova destinazione urbanistica del lotto di loro proprietà, catastalmente individuato al foglio 108, particella n. 50. Il terreno era destinato a "scuola media inferiore" e ricadeva in parte nella fascia di rispetto ferroviario; i ricorrenti sostenevano che il vincolo espropriativo fosse ormai decaduto. Sono stati dedotti: la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi; l'erronea qualificazione del vincolo urbanistico come conformativo anziché espropriativo, in violazione dell'art. 9 del d.P.R. n. 327/2001, degli artt. 2, 48 e 49 delle N.T.A. e dell'art. 46 del regolamento edilizio comunale; nonché il contrasto con l'orientamento espresso dal T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, nella sentenza n. 311/2012. Il Comune sosteneva che il procedimento di ritipizzazione rientrasse nella pianificazione generale e fosse quindi escluso dall'obbligo di preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 13 della legge n. 241/1990, e che il vincolo fosse conformativo perché le N.T.A. avrebbero consentito, a determinate condizioni, la realizzazione privata delle attrezzature.

Il parere

Il parere ritiene il ricorso ricevibile e fondato. Il primo motivo è accolto perché, quando il Comune rigetta espressamente un'istanza puntuale di riclassificazione urbanistica riferita a una specifica area, deve garantire il contraddittorio procedimentale previsto dall'art. 10-bis della legge n. 241/1990. L'art. 13 della stessa legge, relativo ai procedimenti di pianificazione e programmazione, non esclude tale obbligo in un procedimento attivato su istanza del proprietario e diretto all'adozione di un diniego espresso relativo a un singolo fondo. L'omissione non è sanabile mediante l'art. 21-octies, comma 2, anche perché la novella del 2020 ha escluso espressamente la mancata comunicazione del preavviso di rigetto dall'ambito della clausola di non annullabilità. Nel caso concreto, le osservazioni del privato sulla natura espropriativa del vincolo avrebbero potuto incidere sulla valutazione o sull'istruttoria comunale. Sono accolti anche il secondo e il terzo motivo. La destinazione a "scuola media inferiore" è qualificata come vincolo espropriativo, poiché l'art. 49 delle N.T.A. prevede che le opere siano sottoposte a progetti esecutivi a cura dell'Amministrazione comunale o degli enti pubblici competenti, escludendo in concreto una realizzazione privata operante in regime di mercato. La destinazione impone quindi un'opera strutturalmente asservita alla fruizione pubblica e determina una radicale deviazione dalla funzione economica ordinaria del fondo, non assimilabile a un limite generale e omogeneo dello jus aedificandi. Essendo decorso il termine del vincolo, l'area deve essere considerata priva di disciplina urbanistica, ossia zona bianca ai sensi dell'art. 9 del d.P.R. n. 380/2001; il Comune deve pertanto riesercitare la propria discrezionale potestà urbanistica e attribuire al terreno una destinazione congrua, coerente con la disciplina generale e con l'interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio. Il ricorso è accolto, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 1199/1971

  termine di centoventi giorni

  Il ricorso straordinario è ricevibile perché proposto entro centoventi giorni dalla data del provvedimento impugnato; la disposizione è richiamata anche quanto al rapporto dell'amministrazione resistente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è dovuto quando l'amministrazione intende respingere espressamente un'istanza puntuale di riclassificazione urbanistica riferita a una specifica area, consentendo al privato di formulare osservazioni anche sulla natura del vincolo.

• art. 13 l. 241/1990

  L'esclusione delle garanzie partecipative per i procedimenti di pianificazione e programmazione non si applica automaticamente al procedimento puntuale instaurato su istanza del proprietario per ottenere una nuova destinazione urbanistica di uno specifico lotto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La clausola di non annullabilità per il contenuto sostanzialmente inevitabile dell'atto non opera in caso di mancata comunicazione del preavviso di rigetto, in forza della modifica introdotta nel 2020.

• art. 12, comma 1, lett. i), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120

  La novella ha escluso la mancata comunicazione del preavviso di rigetto dall'ambito della non annullabilità prevista dall'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.

• art. 9 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  Il vincolo preordinato all'esproprio è temporalmente limitato; una volta decorso il termine, l'amministrazione deve riesercitare la potestà urbanistica sull'area.

• art. 9 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  L'area priva di disciplina urbanistica per la decadenza del vincolo è qualificata come zona bianca, sulla quale il Comune deve adottare una nuova disciplina urbanistica.

• artt. 2, 48 e 49 delle Norme Tecniche di Attuazione del Comune di Licata

  "saranno sottoposte a progetti esecutivi a cura dell’Amm.ne Comunale o degli Enti preposti per legge"

  La disciplina speciale delle aree per l'istruzione dell'obbligo riserva la progettazione e realizzazione delle opere all'Amministrazione comunale o agli enti pubblici competenti, facendo assumere alla destinazione a scuola media inferiore natura espropriativa.

• art. 46 del Regolamento edilizio comunale

  La qualificazione delle scuole come edifici destinati alla collettività costituisce, secondo i ricorrenti e la valutazione del parere, un ulteriore elemento della destinazione pubblica dell'area.

• art. 42 della Costituzione

  La distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi si collega alla funzione sociale della proprietà e alla necessità di rispettare il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale.

• art. 2 della l. 19 novembre 1968, n. 1187

  La disposizione, oggi trasfusa nell'art. 9 del d.P.R. n. 327/2001, ha fissato la durata quinquennale del vincolo preordinato all'esproprio.

Massime di principio

• Quando un Comune rigetta espressamente un'istanza di riclassificazione urbanistica riferita a una specifica area, il procedimento ha natura puntuale e deve essere preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi prevista dall'art. 10-bis della legge n. 241/1990; l'esclusione dell'art. 13 per i procedimenti di pianificazione e programmazione non opera automaticamente.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non può essere resa irrilevante mediante la dimostrazione dell'inevitabilità del contenuto dell'atto, poiché l'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, come modificato nel 2020, esclude tale omissione dalla clausola di non annullabilità.
• La distinzione tra vincolo conformativo e vincolo espropriativo deve essere compiuta in base alla concreta incidenza della previsione urbanistica sul diritto di proprietà e alla destinazione effettiva dell'opera, non alla sua mera collocazione formale nel piano regolatore.
• Una destinazione urbanistica è espropriativa quando riserva di fatto l'area alla realizzazione di un'opera destinata esclusivamente alla fruizione pubblica e non suscettibile di essere immessa sul mercato per soddisfare una domanda differenziata, anche se l'opera può essere materialmente realizzata da un privato in convenzione con l'ente pubblico.
• La destinazione a scuola dell'obbligo assume natura espropriativa quando le norme tecniche di attuazione riservano la progettazione e realizzazione all'amministrazione o agli enti pubblici, perché determina una radicale deviazione dalla funzione economica ordinaria del fondo e comprime il contenuto minimo essenziale della proprietà.
• La decadenza del vincolo espropriativo lascia l'area priva di disciplina urbanistica, come zona bianca, imponendo al Comune di riesercitare la potestà pianificatoria con una destinazione coerente con l'assetto generale del territorio e con l'interesse pubblico.

Come è indicizzato