Parere n. 147/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Ricorso straordinario sul payback dei dispositivi medici

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato il ricorso straordinario proposto da una società fornitrice di dispositivi medici contro gli atti relativi al payback sanitario per gli anni 2015-2018. Il ricorso riguardava, tra l’altro, il decreto interministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 e il decreto assessorile siciliano n. 1247 del 13 dicembre 2022, oltre alle disposizioni legislative statali poste a fondamento del meccanismo.

Evoluzione normativa del payback

La disciplina trae origine dall’art. 17 del d.l. 98/2011, che ha previsto un tetto nazionale e regionale alla spesa del Servizio sanitario per l’acquisto di dispositivi medici. L’art. 1, comma 131, della l. 228/2012 ha fissato tale tetto nella misura massima del 4,4 per cento del Fondo sanitario nazionale.

L’art. 9-ter del d.l. 78/2015 ha previsto, in caso di superamento del tetto regionale certificato con decreto interministeriale, un obbligo di ripiano a carico delle imprese fornitrici, in misura pari all’incidenza del loro fatturato sulla spesa regionale complessiva. La quota era fissata al 40 per cento per il 2015, al 45 per cento per il 2016 e al 50 per cento per il 2017 e gli anni successivi.

Il decreto interministeriale del 6 luglio 2022 ha certificato il superamento dei tetti per il quadriennio 2015-2018 e quantificato complessivamente il ripiano a carico delle imprese in euro 2.085.940.579. L’art. 18 del d.l. 115/2022 ha introdotto il comma 9-bis nell’art. 9-ter del d.l. 78/2015, disciplinando la pubblicazione degli elenchi delle imprese obbligate e i termini per il versamento o la compensazione degli importi. Il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 ha dettato linee guida per l’attuazione regionale.

Motivi dedotti dalla ricorrente

La ricorrente ha contestato la mancata determinazione annuale dei tetti e il mancato monitoraggio della spesa, deducendo la violazione della proporzionalità e della libertà di iniziativa economica. Ha inoltre lamentato la modifica delle condizioni economiche dei contratti, la violazione della concorrenza, la violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., l’irragionevolezza della base imponibile, la retroattività dell’imposizione, la violazione della direttiva 2006/112/CE, il difetto di motivazione e la mancata partecipazione procedimentale.

Sono state proposte anche domande di restituzione delle somme compensate o trattenute, di risarcimento dei danni e di tutela contro il mancato tempestivo accesso alle fatture utilizzate per il calcolo della quota di payback.

Rilievo della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024

Nel corso dell’istruttoria è stata acquisita la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. La Corte ha ritenuto il meccanismo del payback, per il periodo considerato, non irragionevole né sproporzionato, in quanto funzionale alla razionalizzazione della spesa sanitaria e alla tutela della salute.

Il payback è stato qualificato come contributo solidaristico ai sensi dell’art. 23 Cost. La Corte ha escluso la violazione della riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e la procedura di determinazione. È stata esclusa anche la retroattività, poiché l’obbligo di ripiano risultava conoscibile dalle imprese già dal 2015; la normativa del 2022 avrebbe reso operative procedure già previste senza innovare l’elemento sostanziale dell’obbligo. La Corte ha inoltre escluso una lesione dell’affidamento delle imprese sul mantenimento dei prezzi di vendita.

Sopravvenienze normative e regionali

Nel 2025 è stata introdotta una disciplina che ha consentito alle imprese di definire i debiti mediante il versamento del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

In applicazione di tale disciplina, la Regione Siciliana ha adottato il decreto assessorile n. 942 del 5 settembre 2025, con cui ha rettificato e sostituito gli elenchi e gli importi contenuti nel decreto n. 1247 del 2022, adeguandoli alle nuove percentuali. Con il successivo decreto n. 1093 del 10 ottobre 2025 è stato prorogato il termine per il versamento.

Limiti oggettivi del ricorso straordinario

Il Collegio ha preliminarmente osservato che la Conferenza Stato-Regioni non è un’amministrazione autonoma dotata di soggettività giuridica e non è quindi legittimata passivamente.

Il ricorso è stato inoltre ritenuto inammissibile nella parte diretta contro le disposizioni legislative statali e contro gli atti ministeriali statali. In base all’art. 23, ultimo comma, dello Statuto della Regione Siciliana e alla direttiva presidenziale del 19 giugno 2020, il ricorso straordinario regionale è utilizzabile soltanto contro atti amministrativi regionali o contro atti oggettivamente regionali, ossia atti di autorità statali adottati in materie di competenza regionale e nei limiti indicati dalla disciplina statutaria.

Le disposizioni legislative e gli atti ministeriali impugnati sono stati qualificati come presupposti statali della determinazione regionale e, pertanto, estranei al perimetro del rimedio.

Natura dell’atto regionale e riparto di giurisdizione

Il decreto assessorile n. 1247 del 2022, pur essendo in astratto impugnabile con il ricorso straordinario, è stato ritenuto il risultato di un procedimento interamente vincolato nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità.

Secondo il Collegio, l’amministrazione regionale svolge una mera attività tecnica di quantificazione dell’importo, consistente nell’individuazione delle imprese obbligate, nella certificazione del superamento del tetto, nella determinazione del fatturato e nel calcolo della quota di ripiano. Non si tratta di esercizio di un potere autoritativo discrezionale, ma di un accertamento tecnico di dati economici, aziendali e contabili.

L’impresa fornitrice è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma dovuta. L’importo, determinato mediante l’applicazione matematica di percentuali legislative a un fatturato calcolato secondo parametri predeterminati, costituisce oggetto di un rapporto obbligatorio tra impresa e Regione. In base al criterio del petitum sostanziale, la controversia spetta quindi al giudice ordinario.

Inammissibilità delle domande ulteriori

Il Collegio ha escluso che il ricorso straordinario possa essere utilizzato per ottenere la restituzione delle somme compensate o trattenute e il risarcimento del danno, poiché l’art. 8 del d.P.R. 1199/1971 attribuisce al rimedio natura caducatoria.

Anche la contestazione relativa al mancato tempestivo accesso alle fatture è stata ritenuta estranea al ricorso straordinario, dovendo essere proposta mediante i riti speciali previsti dagli artt. 116 e 117 c.p.a.

Improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse

La rettifica e sostituzione del decreto n. 1247 del 2022 mediante il decreto n. 942 del 2025 ha fatto venir meno l’utilità concreta dell’annullamento dell’atto originario. La successiva proroga del termine di pagamento ha confermato il mutamento della situazione procedimentale.

Per tale ragione, la parte del ricorso riferita al provvedimento regionale originario è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Dispositivo e riassunzione

Il parere conclude nel senso che il ricorso debba essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e, nel resto, inammissibile. Quanto al difetto di giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.