Sentenza n. 5163/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aveva ottenuto l’aggiudicazione di lavori di ampliamento di una scuola dell’infanzia, con consegna in via d’urgenza per la redazione del progetto definitivo/esecutivo. Dopo la gara e la trasmissione del progetto, il Comune avviava il procedimento di revoca dell’aggiudicazione, poi disposta per il venir meno del finanziamento, conseguente alla mancata disponibilità dell’area nei termini richiesti dall’avviso pubblico. L’impresa impugnava prudenzialmente la revoca e gli atti connessi soltanto nella parte in cui affermavano che non fosse stato trasmesso un progetto esecutivo completo, deducendo violazione dell’art. 97 Cost., del d.lgs. n. 50/2016 e degli artt. 3 e 21-quinquies l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere per sviamento, erroneità dei presupposti, travisamento, contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria e lesione dell’affidamento. La domanda principale sostanziale era tuttavia il risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale del Comune, per avere avviato e portato a conclusione la gara pur non disponendo dell’area richiesta dall’avviso di finanziamento, così ingenerando l’affidamento dell’aggiudicataria sulla possibilità di eseguire i lavori. Erano chiesti il rimborso delle spese inutilmente sostenute e il lucro cessante per perdita di altre occasioni, nonché, in subordine, l’indennizzo ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990. Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione, l’applicabilità del rito appalti e il difetto di interesse all’impugnazione della revoca.

La decisione

Il TAR ha estromesso il Ministero dell’Istruzione e del Merito, ritenendolo non parte necessaria perché la controversia si collocava a valle della gara e riguardava esclusivamente una pretesa risarcitoria contro il Comune. Ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, riconoscendo la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie risarcitorie relative all’affidamento di lavori pubblici. Ha escluso l’applicazione del rito speciale appalti, poiché la controversia era prevalentemente risarcitoria e successiva alla fase di selezione del contraente. La domanda impugnatoria è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse: la ricorrente non contestava la legittimità della revoca determinata dal definanziamento e mirava soltanto a eliminare gli incisi relativi al progetto per tutelare la domanda risarcitoria. L’inciso sulla mancata completezza del progetto è stato ritenuto una constatazione fattuale estranea alla motivazione decisiva della revoca, fondata esclusivamente sul venir meno della copertura finanziaria. La domanda risarcitoria è stata invece accolta. Il Comune, pur dovendo conoscere il requisito dell’avviso pubblico che imponeva la disponibilità dell’area già alla scadenza dell’avviso, aveva avviato e concluso la gara senza averlo conseguito, determinando l’inevitabile perdita del finanziamento e la successiva revoca dell’aggiudicazione. Tale condotta ha violato i doveri di correttezza e buona fede e ha leso l’affidamento incolpevole dell’impresa. Il TAR ha riconosciuto il danno emergente provato, escludendo il lucro cessante per difetto di prova. Sono state riconosciute le spese di gara pari a € 93,00 e le spese di progettazione entro il limite del corrispettivo previsto dal bando, decurtato del ribasso offerto: € 52.014,47 per la progettazione, cui si aggiungono € 93,00, per complessivi € 52.107,47. Sono state escluse le somme non provate, non riferibili alla specifica gara o concernenti consulenze generiche. Sul capitale sono state riconosciute rivalutazione monetaria e interessi compensativi fino alla pubblicazione della sentenza, nonché interessi legali dalla pubblicazione fino al saldo. Il Comune è stato condannato anche alle spese di giudizio, mentre le spese con il Ministero sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La revoca dell’aggiudicazione era giustificata dal venir meno della copertura finanziaria e dell’interesse pubblico alla prosecuzione dell’intervento; la legittimità della revoca non esclude tuttavia la possibile responsabilità precontrattuale dell’amministrazione.

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie relative all’affidamento di pubblici lavori, incluse quelle risarcitorie.

• art. 12-bis, comma 4, d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La qualità di parte necessaria dell’amministrazione centrale titolare dell’intervento PNRR riguarda i giudizi relativi alle procedure amministrative di selezione del contraente e non le controversie successive, esclusivamente risarcitorie, contro l’ente locale.

• art. 1337 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La pubblica amministrazione deve osservare i doveri di correttezza e buona fede anche nel corso del procedimento amministrativo e della procedura di affidamento; la loro violazione può fondare responsabilità precontrattuale anche se il provvedimento conclusivo è legittimo.

• art. 2697 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Nell’azione risarcitoria il danneggiato deve provare rigorosamente danno-evento, danno-conseguenza e nesso causale; il principio dispositivo opera pienamente e non è attenuato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

• artt. 63, comma 1, e 64, comma 1, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Nelle domande risarcitorie permane a carico della parte l’onere di allegazione e prova del danno e del nesso causale.

Massime di principio

• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può sussistere anche quando il provvedimento di revoca o di autotutela sia legittimo, poiché essa deriva dalla violazione dei doveri di correttezza e buona fede nella condotta amministrativa complessivamente considerata, non necessariamente dall’illegittimità dell’atto conclusivo.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione richiede un affidamento incolpevole del privato, una condotta oggettivamente contraria a correttezza e lealtà, l’imputabilità soggettiva della condotta a titolo di colpa o dolo e la prova del danno-evento, del danno-conseguenza e del nesso causale secondo il criterio del più probabile che non.
• L’amministrazione che avvia e conclude una procedura di affidamento senza possedere un requisito essenziale, previsto dall’avviso di finanziamento a pena di esclusione, viola i doveri di correttezza se tale omissione rende inevitabile il successivo definanziamento e la revoca dell’aggiudicazione.
• Nella responsabilità precontrattuale relativa a un contratto non concluso sono risarcibili, nei limiti della prova e del nesso causale, le spese inutilmente sostenute e la perdita di concrete occasioni alternative di guadagno, mentre non è risarcibile l’utile che sarebbe derivato dall’esecuzione del contratto.
• Nell’azione risarcitoria il metodo acquisitivo non supplisce alla mancata prova rigorosa del danno: sono riconoscibili soltanto le voci documentate, causalmente riferibili alla specifica procedura e non eccedenti i costi ragionevolmente previsti per l’attività eseguita, onde evitare locupletazioni.
• È inammissibile per difetto di interesse l’impugnazione proposta dall’aggiudicatario contro una revoca che egli non intende realmente rimuovere e che contesta soltanto in via strumentale per neutralizzare un inciso non decisivo, quando la domanda sostanziale perseguita è il risarcimento del danno.

Come è indicizzato