Cassazione Civile, Ordinanza n. 15571/2022 del 16/05/2022

Esito

La controversia

Un professionista aveva ottenuto da una Provincia un incarico di consulenza giuridica e strategica, con determina dirigenziale che indicava un compenso complessivo di 40.000 euro e l’imputazione della spesa a bilancio. Dopo l’esecuzione dell’incarico, il compenso non era stato pagato. In giudizio chiedeva il pagamento del compenso contrattuale e, in subordine, l’indennizzo per arricchimento senza causa. Il tribunale aveva ritenuto nullo il contratto per difetto di forma scritta ma aveva accolto l’azione ex art. 2041 c.c.; la Corte d’appello, invece, aveva escluso sia la validità del contratto sia i presupposti dell’azione di arricchimento, riformando integralmente la decisione. Con il ricorso per cassazione il professionista deduceva, in sintesi: 1) violazione delle norme sul potere dei dirigenti degli enti locali e sulla forma dei contratti pubblici, sostenendo che la determina a contrarre del dirigente avesse natura negoziale o comunque valesse come proposta contrattuale accettata con la sottoscrizione del privato; 2) violazione delle norme sull’azione di arricchimento senza causa e del riparto delle competenze contabili, sostenendo che l’attestazione di copertura finanziaria e regolarità contabile legittimasse comunque il pagamento, anche a titolo di ingiustificato arricchimento.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, ribadendo che la determina a contrarre ex art. 192 TUEL e la disciplina dei contratti pubblici hanno natura provvedimentale e interna, non negoziale, e non possono essere equiparate a una proposta contrattuale perfezionabile con mera sottoscrizione del privato. Ha dichiarato inammissibile il secondo motivo perché non si confrontava con la reale ratio decidendi della sentenza impugnata: la Corte d’appello aveva escluso l’arricchimento per difetto di prova dell’effettivo vantaggio conseguito dall’ente, e tale accertamento non era efficacemente censurato. Il ricorrente è stato condannato alle spese e al pagamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  attribuisce ai dirigenti il potere di stipulare i contratti dell’amministrazione locale, ma non trasforma la determina a contrarre in un atto negoziale

• art. 192 d.lgs. 267/2000

  la stipulazione dei contratti degli enti locali deve essere preceduta da apposita determinazione che indichi fine, oggetto, forma, clausole essenziali, modalità di scelta del contraente e ragioni della scelta; la determina ha natura provvedimentale e programmatica, non contrattuale

• art. 32 d.lgs. 50/2016

  prima dell'avvio delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, le stazioni appaltanti, in conformità ai propri ordinamenti, decretano o determinano di contrarre

  conferma che la determina a contrarre precede il contratto ed è, di regola, atto preparatorio e non negoziale

• artt. 16 e 17 R.D. 2440/1923

  richiedono forma scritta e contestualità dello scambio documentale, con proposta e accettazione in un unico documento, salvo ipotesi speciali; tali requisiti non sono surrogabili dalla sola sottoscrizione della deliberazione a contrarre

• art. 2041 c.c.

  l’azione di arricchimento è esperibile solo se l’attore prova l’effettivo arricchimento del convenuto e il correlativo depauperamento; il mancato riconoscimento dell’utilità da parte dell’ente esclude la domanda se manca prova del profitto tratto dalla prestazione

• art. 194 d.lgs. 267/2000

  la mancata adozione della deliberazione di riconoscimento del debito è indice dell’assenza di riconoscimento dell’utilità della prestazione da parte dell’ente

• art. 153 d.lgs. 267/2000

  richiamato dal ricorrente in relazione alla copertura finanziaria, ma non valorizzato dalla Corte come idoneo a fondare il diritto al compenso

• art. 191 d.lgs. 267/2000

  richiamato dal ricorrente, ma non ritenuto decisivo ai fini dell’azione di pagamento o di arricchimento

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nel motivo di ricorso, ma la censura è stata reputata non pertinente alla ratio decidendi

• art. 360, comma primo, n. 3 c.p.c.

  norma processuale posta a fondamento della denuncia di violazione di legge nel ricorso per cassazione

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  consente il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

• art. 6 CEDU

  richiamato nel motivo, ma non decisivo nella motivazione della Corte

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  richiamato nel motivo, ma non decisivo nella motivazione della Corte

Massime di principio

• Negli enti locali la determina a contrarre, anche se adottata dal dirigente competente a impegnare l’ente verso l’esterno, conserva natura provvedimentale e preparatoria: non equivale di per sé al contratto e non può sostituire l’incontro di volontà richiesto per il perfezionamento del negozio.
• Nei contratti della pubblica amministrazione la forma scritta ad substantiam e le regole di evidenza pubblica non sono soddisfatte dalla sola sottoscrizione del privato della determina o dell’atto interno di autorizzazione, occorrendo un atto negoziale idoneo a cristallizzare l’accordo.
• L’azione di arricchimento senza causa richiede la prova concreta dell’effettivo arricchimento del convenuto e del correlativo depauperamento dell’attore; la mera esecuzione della prestazione o la presenza di atti contabili non bastano, se non è dimostrato che l’ente abbia tratto un utilità patrimoniale.
• Nel giudizio di cassazione il motivo è inammissibile quando non si confronta con la ratio decidendi effettiva della sentenza impugnata e censura argomenti solo accessori o ulteriori rispetto al fondamento decisorio.
• La mancanza di una deliberazione di riconoscimento del debito può essere elemento sintomatico del difetto di consapevole utilizzazione o di riconoscimento dell’utilità della prestazione, ma non sostituisce, in senso positivo, la prova dell’arricchimento dell’ente.

Come è indicizzato