Cassazione Civile, Ordinanza n. 25261/2026 del 13/09/2026

Esito

La controversia

La società aveva impugnato davanti al giudice amministrativo gli atti con cui l’ente locale aveva avviato il procedimento e ordinato la rimozione di impianti pubblicitari abusivamente installati su suolo pubblico e privato, deducendo, tra l’altro, la pendenza di un procedimento di sanatoria e vizi relativi alla procedura di regolarizzazione. Il TAR aveva respinto il ricorso nel merito. In appello, l’ente locale aveva riproposto l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la rimozione costituiva sanzione amministrativa accessoria a quella pecuniaria prevista dall’art. 23 del Codice della strada e che, nell’applicare tali sanzioni, la pubblica amministrazione non esercitava poteri autoritativi discrezionali. Il Consiglio di Stato aveva respinto l’eccezione, qualificando la rimozione come conseguenza della decisione di non regolarizzare gli impianti, ritenuta espressione di poteri autoritativi e discrezionali. L’ente locale ha proposto ricorso per cassazione, denunciando, con il primo motivo, eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato fondato la propria decisione su un inesistente procedimento di regolarizzazione amministrativa e, con il secondo motivo, violazione delle norme sul riparto di giurisdizione, sostenendo la spettanza della controversia al giudice ordinario. La società ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per formazione del giudicato interno sulla giurisdizione e per acquiescenza a una diversa decisione del Consiglio di Stato resa in un giudizio parallelo.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare nel merito le censure sulla giurisdizione. Il TAR aveva deciso la controversia nel merito, affermando implicitamente la propria giurisdizione; pertanto, l’ente locale, parte vittoriosa in primo grado ma intenzionata a contestare la giurisdizione, avrebbe dovuto proporre uno specifico appello incidentale, anche condizionato, ai sensi dell’art. 9 del codice del processo amministrativo. La mera riproposizione dell’eccezione nella memoria difensiva d’appello non era idonea a evitare la formazione del giudicato implicito. Anche qualora si fosse ritenuto che il TAR non avesse deciso implicitamente la questione, l’eccezione avrebbe dovuto essere ritualmente riproposta nella memoria di costituzione in appello entro il termine previsto dagli artt. 101, comma 2, e 46, comma 1, c.p.a.; ciò non era avvenuto, poiché la memoria era stata depositata oltre il termine. La statuizione implicita sulla giurisdizione si era quindi consolidata, precludendo il sindacato della Corte di cassazione. L’ente locale è stato condannato alle spese del giudizio di legittimità e al pagamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 23, commi 11 e 13-quater, d.lgs. n. 285/1992

  La rimozione degli impianti pubblicitari abusivi è stata qualificata dal ricorrente come sanzione accessoria rispetto alla sanzione pecuniaria.

  La questione sostanziale prospettata riguardava la natura della rimozione degli impianti pubblicitari e il conseguente riparto di giurisdizione, ma la Corte non l’ha esaminata per la formazione del giudicato implicito sulla giurisdizione.

• art. 9 d.lgs. n. 104/2010

  Il difetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche d’ufficio. Nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione.

  Nel processo amministrativo, la parte che intende contestare la giurisdizione dopo una decisione di merito del giudice di primo grado deve proporre uno specifico motivo di impugnazione; la mera riproposizione dell’eccezione non è sufficiente.

• art. 101, comma 2, d.lgs. n. 104/2010

  La questione non esaminata o assorbita deve essere riproposta ritualmente nel giudizio d’appello.

  Qualora la giurisdizione non sia stata decisa, la relativa questione deve essere riproposta con la memoria di costituzione nel termine processuale applicabile.

• art. 46, comma 1, d.lgs. n. 104/2010

  Termine di sessanta giorni dal perfezionamento della notificazione del ricorso nei confronti della parte interessata.

  Il termine è stato ritenuto applicabile anche alla riproposizione della questione di giurisdizione nella fase d’appello.

• art. 37 c.p.c.

  Il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione o dei giudici speciali è rilevato secondo le condizioni previste dalla disposizione.

  Nel processo amministrativo prevale la disciplina speciale dell’art. 9 c.p.a. quanto alle modalità di deduzione del difetto di giurisdizione nei giudizi di impugnazione.

• art. 110 d.lgs. n. 104/2010

  Ricorso per cassazione per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

  Il controllo della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato non può essere esercitato su una questione di giurisdizione ormai coperta da giudicato implicito.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

  L’inammissibilità del ricorso comporta il versamento dell’ulteriore contributo unificato nei casi previsti dalla legge.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, quando il giudice di primo grado decide la controversia nel merito, la decisione implica normalmente l’affermazione della propria giurisdizione e determina la formazione del giudicato implicito, salvo che la pronuncia sia estranea alla questione di giurisdizione, si fondi espressamente sulla ragione più liquida o risolva soltanto questioni preliminari non implicanti l’attribuzione del bene della vita.
• La parte vittoriosa nel merito in primo grado che intenda contestare la giurisdizione deve proporre uno specifico appello incidentale, eventualmente condizionato, contro il capo esplicito o implicito relativo alla giurisdizione; la semplice riproposizione dell’eccezione nella memoria difensiva non evita la preclusione.
• Se la questione di giurisdizione non è stata decisa dal giudice di primo grado, essa deve essere riproposta nel giudizio d’appello con la memoria di costituzione e nel termine previsto per tale atto; la tardiva riproposizione comporta la formazione della preclusione processuale.
• La Corte di cassazione, adita contro una sentenza del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione, deve verificare anche l’esistenza, il momento e le modalità di formazione del giudicato sulla giurisdizione; una volta consolidatasi la statuizione implicita, il ricorso è inammissibile e la Corte non può esaminare il merito del riparto di giurisdizione.

Come è indicizzato