Cassazione Civile, Ordinanza n. 09818/2024 del 11/04/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dal rilascio, da parte dell’amministrazione preposta al settore dei giochi, di nulla osta alla distribuzione e messa in esercizio di alcuni apparecchi da intrattenimento poi risultati non conformi alle prescrizioni di legge. Le società e l’altro operatore avevano acquistato tali apparecchi confidando nella regolarità dei provvedimenti amministrativi e, dopo la diffusione di comunicazioni dell’amministrazione e l’avvio di un’indagine penale con sequestro preventivo, erano stati costretti a dismetterli. Essi chiedevano il risarcimento del danno emergente, sostenendo di avere fatto affidamento sui nulla osta e sulla certificazione tecnica. L’amministrazione ricorrente, soccombente in appello, ha proposto otto motivi di ricorso: ha contestato, tra l’altro, la propria legittimazione passiva sostenendo che l’unico responsabile fosse l’organismo di certificazione; ha lamentato omessa pronuncia su alcuni motivi d’appello; ha dedotto omesso esame di fatti decisivi e violazione delle regole sulle prove, sulla non contestazione, sulla motivazione e sulla quantificazione del danno; ha inoltre sostenuto che il rilascio del nulla osta fosse atto dovuto e che non potesse aver ingenerato affidamento nei terzi, nonché che dovesse operare la compensatio lucri cum damno.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha corretto la motivazione della sentenza impugnata nella parte in cui aveva qualificato il rapporto con l’organismo di certificazione come appalto di servizi, ritenendo invece più corretta la ricostruzione come concessione di servizi; tuttavia ha affermato che tale correzione non giovava alla ricorrente, perché nei confronti dei terzi la responsabilità per il danno da falso affidamento restava in capo all’amministrazione che aveva emesso il nulla osta sulla base della verifica tecnica. Ha quindi escluso il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia, rilevando che l’eventuale responsabilità dell’organismo di certificazione poteva essere fatta valere solo in manleva o chiamata in causa, non sostituendosi alla responsabilità verso i terzi. Ha reputato inammissibili o infondati gli altri motivi: nessuna omessa pronuncia, nessun vizio rilevante sulla motivazione, nessuna violazione delle regole probatorie o della non contestazione, e nessun errore nella liquidazione del danno o nell’esclusione della compensatio lucri cum damno. La ricorrente è stata condannata alle spese e al versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 81 c.p.c.

  richiamato nel primo motivo per contestare la titolarità passiva del rapporto; la Corte afferma che la ricorrente avrebbe dovuto eventualmente chiamare in causa l’organismo di certificazione, non negare la propria responsabilità verso i terzi

• art. 2043 c.c.

  la responsabilità della pubblica amministrazione è ricondotta all’attività colposa di controllo sostanziale e al falso affidamento ingenerato, non alla sola illegittimità del provvedimento

• art. 1228 c.c.

  invocato per sostenere la responsabilità per fatto dell’ausiliario; non decisivo nel caso, perché la Corte riconduce il problema alla responsabilità diretta dell’amministrazione verso i terzi e alla manleva interna

• art. 2049 c.c.

  richiamato nel primo motivo, ma non ritenuto fondante la soluzione della controversia

• art. 38, comma 3, L. 23 dicembre 2000, n. 388

  disciplina la verifica tecnica degli apparecchi e la facoltà di stipulare convenzioni con organismi di certificazione; la Corte ne ricava che il rapporto è connotato da trasferimento del rischio operativo, ma ciò non esclude la responsabilità dell’amministrazione verso i terzi

• art. 1218 c.c.

  richiamato nel primo motivo, ma non centrale nella ratio decidendi

• art. 1362 c.c.

  richiamato nel primo motivo in relazione all’interpretazione della convenzione, senza incidere in modo autonomo sulla decisione

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  base di vari motivi di ricorso per violazione di legge

• art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  base dei motivi relativi a omessa pronuncia, nullità della sentenza e motivazione apparente

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  invocato per omesso esame di fatti decisivi; la Corte lo dichiara inammissibile per la preclusione da doppia conforme e per la formulazione non idonea

• art. 1223 c.c.

  richiamato per censurare la quantificazione del danno; la Corte ritiene corretta la liquidazione del danno emergente

• art. 115 c.p.c.

  la Corte ribadisce che la violazione è deducibile solo se il giudice dichiara di non osservarla o fonda la decisione su prove non introdotte; nel caso concreto non ricorre

• art. 116 c.p.c.

  la Corte precisa che la violazione si configura solo se il giudice attribuisce a una prova un regime legale diverso da quello previsto; nel caso di specie non è ravvisabile

• art. 166 c.p.c.

  richiamato nel motivo sull’onere di contestazione e sulla decadenza processuale, senza esito favorevole alla ricorrente

• art. 167 c.p.c.

  la Corte richiama l’onere del convenuto di contestare analiticamente i fatti allegati dall’attore nella comparsa di risposta

• art. 348-ter c.p.c.

  applicato per escludere il motivo ex art. 360 n. 5 in presenza di doppia conforme di merito

• art. 132 c.p.c.

  richiamato per la censura di motivazione apparente; la Corte ritiene la motivazione della sentenza impugnata sufficiente al minimo costituzionale

• art. 111 Cost.

  richiamato in relazione al vizio di motivazione; non ritenuto violato

• art. 2056 c.c.

  richiamato nel motivo sull’ammontare del risarcimento, senza accoglimento

• art. 1227, comma 2, c.c.

  invocato per la compensatio lucri cum damno; la Corte osserva che la sentenza d’appello non l’ha esclusa in assoluto, ma ha ritenuto la questione non pertinente alla quantificazione del danno emergente nel caso concreto

• art. 1241 c.c.

  richiamato nel motivo sulla compensatio, senza effetto sulla decisione

• art. 106 c.p.c.

  la Corte osserva che l’amministrazione avrebbe potuto chiamare in causa l’organismo di certificazione a titolo di garanzia

• art. 384, ultimo comma, c.p.c.

  utilizzato per correggere la motivazione della sentenza d’appello sulla qualificazione del rapporto con l’organismo di certificazione

• art. 39-quater, comma 2, d.l. 30 settembre 2003, n. 269

  richiamato incidentalmente per descrivere le conseguenze della mancata emissione del nulla osta, come responsabilità solidale per PREU, interessi e sanzioni

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  richiamato per l’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

• art. 39, legge 23 dicembre 2000, n. 388

  richiamato come base normativa del nulla osta e della certificazione degli apparecchi; nel testo appare anche un refuso rispetto all’art. 38

Massime di principio

• Nei rapporti con i terzi danneggiati, la pubblica amministrazione che ha emesso un nulla osta fondato su verifiche tecniche risponde direttamente se la propria attività, anche materiale o istruttoria, ha ingenerato un affidamento incolpevole poi rivelatosi errato, senza che possa bastare a escludere la responsabilità la sola presenza di un organismo tecnico esterno.
• La qualificazione del rapporto tra amministrazione e organismo esterno incaricato delle verifiche va ricostruita in base al concreto assetto del rischio e della remunerazione; in ogni caso, la responsabilità dell’ausiliario o dell’organismo verificatore non sostituisce, verso i terzi, quella dell’amministrazione, restando semmai azionabile una manleva interna.
• L’eventuale errore della sentenza di merito sulla qualificazione del rapporto con il terzo incaricato non incide se la decisione resta corretta nel risultato finale, cioè nell’affermazione della responsabilità dell’amministrazione verso i danneggiati.
• Non ricorre omessa pronuncia quando il giudice d’appello decide la controversia con una ratio che implica il rigetto delle doglianze non esaminate espressamente, purché la motivazione renda comprensibile l’iter logico seguito.
• Il motivo di ricorso ex art. 360, n. 5, c.p.c. è inammissibile in presenza di doppia conforme, salvo che il ricorrente indichi specificamente le diverse rationes di fatto delle due decisioni di merito.
• La violazione del principio di non contestazione richiede una contestazione tempestiva e specifica; se il convenuto tace sulle allegazioni fattuali chiare dell’attore fino alle difese finali, i fatti possono ritenersi non contestati ai fini dell’art. 115 c.p.c.
• La sentenza civile può valorizzare, come elementi indiziari e non come prova legale vincolante, gli esiti di un giudizio penale concluso senza condanna, insieme agli altri elementi di causa, per formare il proprio convincimento.
• La compensatio lucri cum damno non è esclusa in astratto con riferimento al danno emergente, ma va dedotta con specificità e deve incidere concretamente sul calcolo del pregiudizio risarcibile nel caso concreto.

Come è indicizzato