Sentenza n. 4529/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva chiesto il permesso di costruire convenzionato per demolire tre manufatti produttivi e realizzare un complesso residenziale di 7.616,79 mq di superficie lorda, composto da un edificio basso e una torre di 22 piani, alta oltre 25 metri e con volumetria superiore a 3 mc/mq. Il progetto si discostava inoltre dalle norme morfologiche del PGT, per il mancato allineamento di parte della cortina edilizia e per il superamento dell’inviluppo massimo da parte della torre. Il Comune, richiamando l’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150/1942 e gli indirizzi comunali del 2025, ha ritenuto necessario un piano attuativo e negato il titolo diretto. La ricorrente ha dedotto: (1) violazione della legge regionale lombarda n. 12/2005 e delle norme del PGT, incompetenza degli organi comunali e sviamento, sostenendo che gli atti di indirizzo non potevano introdurre nuove ipotesi di pianificazione attuativa e che l’area, già urbanizzata, consentiva l’intervento diretto; (2) violazione dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942 e dell’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001, difetto d’istruttoria e travisamento quanto ai servizi esistenti e alla necessità del piano attuativo; (3) violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria e lesione della partecipazione, perché le osservazioni non sarebbero state adeguatamente valutate e la qualificazione come nuova costruzione sarebbe stata esplicitata solo nel diniego; (4) lesione dell’affidamento ingenerato dall’esito positivo dell’istruttoria preliminare svolta ai sensi dell’art. 40 del Regolamento edilizio; (5) erronea qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, anziché ristrutturazione edilizia, e conseguente errata determinazione delle dotazioni di servizi, in relazione al d.P.R. n. 380/2001, alla legge regionale n. 12/2005 e al PGT.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure esaminate. Ha giudicato legittimi gli atti comunali del 2025: essi non introducono nuove definizioni edilizie né modificano il PGT, ma orientano l’azione amministrativa e precisano le modalità attuative in coerenza con la normativa primaria. L’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150/1942 impone la pianificazione attuativa per costruzioni con altezza superiore a 25 metri oppure densità fondiaria superiore a 3 mc/mq; la regola opera anche quando la disciplina regionale o comunale preveda modalità attuative diverse, che vanno interpretate in modo compatibile con la disposizione statale. La deroga alla pianificazione attuativa per comparti già urbanizzati è eccezionale e di stretta interpretazione; può inoltre rilevare il contrasto con le norme morfologiche, poiché il piano attuativo consente di valutare l’impatto complessivo, l’armonizzazione con il contesto e gli standard. Quanto alla partecipazione, il preavviso indicava già la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione e il diniego dà conto della valutazione delle osservazioni e delle ragioni per cui non erano idonee a superare gli esiti istruttori. L’istruttoria preliminare prevista dall’art. 40 del Regolamento edilizio ha carattere interlocutorio, consultivo e prodromico: non equivale al rilascio del titolo, non vincola l’amministrazione sull’esito definitivo e non ingenera, da sola, un affidamento tutelabile né garantisce la modalità attuativa prescelta. Infine, l’intervento è correttamente qualificato come nuova costruzione: si passa da tre edifici produttivi a due edifici residenziali, con una trasformazione non neutra del territorio e senza il necessario nesso di continuità con il costruito preesistente. La domanda di permesso di costruire convenzionato non poteva quindi essere accolta. Le spese sono state compensate per la complessità e le peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 41-quinquies, sesto comma, l. 1150/1942

  La suddetta disposizione primaria esprime un principio fondamentale in materia di governo del territorio e non può perciò essere derogata né dalla legislazione regionale né, a maggior ragione, dalla disciplina pianificatoria comunale.

  La disposizione statale costituisce un parametro fondamentale e inderogabile: quando sono superate le soglie di altezza o densità previste, la realizzazione richiede pianificazione attuativa e le disposizioni regionali e comunali devono essere interpretate in modo compatibile.

• art. 10, comma 2, l.r. Lombardia 12/2005

  Quindi sia l’art. 10, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005 (“Il piano delle regole [con riguardo al tessuto urbano consolidato] definisce altresì, con riferimento a quanto stabilito dall’articolo 8, comma 1, lettera b), le caratteristiche fisico-morfologiche che connotano l’esistente, da rispettare in caso di eventuali interventi integrativi o sostitutivi, nonché le modalità di intervento, anche mediante pianificazione attuativa o permesso di costruire convenzionato, nel rispetto dell’impianto urbano esistente, ed i criteri di valorizzazione degli immobili vincolati”), sia l’art. 13, comma 3, lett. c, delle N.d.A. del P.d.R. del P.G.T. vigente (“Per gli interventi di nuova costruzione, in ampliamento di un manufatto esistente oppure su area libera e per gli interventi di ristrutturazione urbanistica, l’attuazione avviene: … mediante piano attuativo di iniziativa sia pubblica sia privata o mista per interventi aventi una ST maggiore di 20.000 mq, nei casi in cui siano connessi alla realizzazione di interventi di riassetto urbano o comunque ad una previsione di significative nuove dotazioni urbanistiche”) non possono “superare” quanto prescritto dall’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150 del 1942, ma devono invece essere interpretati compatibilmente con tale ultima disposizione, con cui peraltro non presentano evidenti e insanabili contrasti.

  La disciplina regionale che attribuisce al PGT la definizione delle modalità d’intervento, anche tramite piano attuativo o permesso convenzionato, non può prevalere sulla prescrizione statale dell’art. 41-quinquies, sesto comma; le norme devono essere coordinate senza contrasto.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  Nella fattispecie de qua si passa da tre edifici a destinazione produttiva (capannoni e uffici) a due edifici a destinazione residenziale (un corpo in linea basso, di tre piani fuori terra, e un edificio a torre alto più di 25 metri, di 22 piani fuori terra), disposti a impianto prevalentemente aperto e realizzati in difformità dalle norme morfologiche: tale soluzione progettuale, connotata da assoluta discontinuità rispetto alla pregressa edificazione, non rispetta né il principio di unicità dell’intervento (passandosi da tre a due edifici), né quello di neutralità dell’impatto sul territorio, poiché si determina una trasformazione dell’ambito urbano ulteriore rispetto a quella già prodotta dagli immobili oggetto di demolizione.

  La demolizione e ricostruzione integra nuova costruzione quando l’intervento, valutato in concreto, interrompe la continuità con i fabbricati preesistenti e determina una trasformazione ulteriore del territorio; nel caso deciso, il passaggio da tre edifici produttivi a due residenziali, con diversa configurazione e impatto, esclude la ristrutturazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Contrariamente a quanto dedotto dalla parte ricorrente, in sede di preavviso di rigetto è stato espressamente specificato che “l’intervento si qualifica di nuova costruzione art. 3 comma 1 lettera e DPR 380/2001” (cfr. pag. 2/3, quarto rigo della comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990: all. 2 al ricorso); sul punto perciò nessuna omissione può essere imputata agli Uffici comunali.

  La garanzia del preavviso di rigetto è rispettata quando la comunicazione espone già il motivo ostativo rilevante; non sussiste omissione partecipativa se il diniego finale conferma tale motivo e dà conto della valutazione delle osservazioni.

• art. 40 Regolamento edilizio del Comune di Milano

  Dall’esame della richiamata disposizione si ricava che dal procedimento in essa disciplinato non scaturisce l’adozione del provvedimento definitivo e conclusivo in ordine al rilascio o meno del richiesto titolo edilizio, rappresentando siffatto procedimento soltanto una fase prodromica all’assunzione del provvedimento finale, ovvero del titolo edilizio, il quale dovrà recepire anche gli esiti del predetto procedimento istruttorio preliminare, unitamente agli altri aspetti non esaminati in tale specifica sede istruttoria.

  La verifica istruttoria preliminare è una fase prodromica e non conclusiva del procedimento edilizio: l’esito positivo non sostituisce il titolo, né decide definitivamente la domanda, che deve essere esaminata nell’ordinario procedimento sulla base di tutti i presupposti normativi.

Massime di principio

• L’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150/1942 impone il ricorso alla pianificazione attuativa per gli interventi che superino le soglie di altezza di 25 metri o di densità fondiaria di 3 mc/mq; la previsione costituisce un parametro statale fondamentale, non derogabile dalla disciplina regionale o comunale.
• La circostanza che un comparto sia già urbanizzato non esclude automaticamente la pianificazione attuativa: la possibilità di prescinderne è eccezionale e di stretta interpretazione, e può essere esclusa quando l’intervento supera le soglie dimensionali di legge e si discosta dalle norme morfologiche, rendendo necessaria una valutazione complessiva dell’impatto e dell’inserimento nel contesto.
• La demolizione e ricostruzione è nuova costruzione, e non ristrutturazione edilizia, quando manchi un nesso di continuità tra il fabbricato preesistente e quello risultante e l’intervento produca una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dagli immobili demoliti; la qualificazione va compiuta in concreto considerando, tra l’altro, numero e configurazione degli edifici e impatto territoriale.
• La partecipazione procedimentale non impone all’amministrazione di confutare analiticamente ogni argomento del privato: è sufficiente che il preavviso consenta di conoscere i motivi ostativi e che la motivazione finale dimostri che le osservazioni sono state considerate e chiarisca perché non superano gli elementi istruttori decisivi.
• L’esito favorevole di un’istruttoria edilizia preliminare di carattere consultivo e prodromico non equivale al rilascio del titolo, non vincola l’amministrazione sul provvedimento definitivo e, da solo, non ingenera un affidamento tutelabile sull’assentibilità dell’intervento o sulla specifica modalità attuativa.

Come è indicizzato