Sentenza n. 4933/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’archiviazione ANAC di cinque segnalazioni concernenti, tra l’altro, l’apposizione di una firma asseritamente apocrifa, anomalie nella gestione di ordinativi di fornitura e protocolli, irregolarità nella riscossione di canoni, trasferimenti e condizioni lavorative ritenuti ritorsivi e il rinvenimento di un coltello sulla scrivania. Ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 1, lettera a), del d.lgs. 24/2023, eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza istruttoria, sostenendo che i fatti rientrassero nelle competenze ANAC, fossero sufficientemente specifici e non meramente personali. Ha inoltre domandato il risarcimento del danno da ritardo ex art. 2-bis l. 241/1990 e contestato l’autenticità del documento impugnato. ANAC ha eccepito il difetto di legittimazione e interesse rispetto alle segnalazioni di illeciti non accompagnate dalla denuncia di una misura ritorsiva, nonché l’infondatezza delle censure per genericità, duplicazione delle segnalazioni, disordine documentale, assenza di nesso causale tra segnalazioni e ritorsioni e carenza dei presupposti del danno da ritardo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione e interesse a ricorrere, la parte del ricorso relativa all’archiviazione delle segnalazioni di illeciti amministrativi e contabili non collegate a specifiche misure ritorsive. La disciplina whistleblowing tutela infatti il segnalante dalle ritorsioni e non attribuisce, in assenza di un danno personale, un interesse tutelabile al mero ripristino della legalità o alla repressione degli illeciti nell’amministrazione. Gli obblighi informativi previsti dal regolamento ANAC hanno funzione collaborativa e istruttoria e non conferiscono automaticamente legittimazione processuale. Quanto alle segnalazioni di misure ritorsive, il ricorso è stato respinto nel merito. Il giudice ha ritenuto che il segnalante debba formulare denunce circostanziate, fondate su elementi precisi e concordanti, allegando il nesso tra segnalazione e ritorsione, e debba collaborare secondo buona fede e correttezza, presentando documenti completi, ordinati, pertinenti e non ingiustificatamente dilazionati. La reiterata trasmissione di informazioni frammentarie, sovrabbondanti, non sempre pertinenti e in parte duplicative poteva giustificare l’archiviazione ai sensi del regolamento ANAC. La ricorrente, inoltre, non ha indicato specifici provvedimenti ritorsivi né dimostrato il collegamento temporale e causale tra gli atti subiti e le segnalazioni; la mera produzione di numerosi documenti non correlati a specifiche allegazioni difensive non assolve l’onere probatorio. È stata respinta anche la domanda risarcitoria da ritardo, sia per genericità sia perché mancava un giudizio prognostico favorevole sulla spettanza del bene della vita: il procedimento non avrebbe comunque dovuto concludersi necessariamente con un esito favorevole alla ricorrente. L’istanza sull’autenticità del provvedimento è stata dichiarata non più attuale dopo la conferma di paternità da parte di ANAC. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 54-bis d.lgs. 165/2001

  «[è] a carico dell'amministrazione pubblica o dell'ente […] dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa»

  La norma tutela il segnalante dalle misure discriminatorie o ritorsive e pone sull’amministrazione l’onere di dimostrare che tali misure siano motivate da ragioni estranee alla segnalazione; non attribuisce però al segnalante un interesse autonomo alla repressione di illeciti dai quali non derivi una ritorsione personale.

• art. 1 d.lgs. 24/2023

  La disciplina del whistleblowing è diretta alla protezione del segnalante da ritorsioni conseguenti alla segnalazione di illeciti.

• art. 2, comma 1, lettera a), d.lgs. 24/2023

  La ricorrente lo ha invocato per sostenere la riconducibilità dei fatti segnalati all’ambito oggettivo della tutela whistleblowing; il TAR ha deciso la questione senza accogliere tale prospettazione.

• art. 8 d.lgs. 24/2023

  Prevede competenze e obblighi informativi dell’ANAC; gli obblighi informativi verso il segnalante non determinano automaticamente legittimazione e interesse a impugnare l’archiviazione.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 24/2023

  «[l]'onere di provare che tali condotte o atti sono motivati da ragioni estranee alla segnalazione, alla divulgazione pubblica o alla denuncia è a carico di colui che li ha posti in essere»

  L’onere dell’amministrazione o dell’autore della misura riguarda le ragioni estranee alla segnalazione, ma presuppone che il ricorrente abbia previamente allegato e dimostrato almeno l’esistenza del danno e della misura asseritamente ritorsiva.

• art. 19, comma 3, d.lgs. 24/2023

  La misura ritorsiva è colpita da nullità sul piano della validità.

• art. 21 d.lgs. 24/2023

  Prevede una sanzione pecuniaria a carico dell’autore della misura ritorsiva.

• art. 9, comma 4, regolamento ANAC adottato con delibera n. 301 del 12 luglio 2023

  «la produzione [da parte del segnalante] di documentazione inutilmente sovrabbondante, disordinata, inconferente o ingiustificatamente dilazionata, può comportare l’archiviazione ai sensi del comma 3»

  Il segnalante deve collaborare in modo completo, ordinato, pertinente e tempestivo; la produzione documentale sovrabbondante, disordinata, inconferente o dilazionata può giustificare l’archiviazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Codifica i principi di buona fede e correttezza nei rapporti tra privati e pubblica amministrazione, applicabili anche alla partecipazione nei procedimenti di vigilanza ANAC.

• art. 10, comma 1, lettera b), l. 241/1990

  Le memorie e i documenti partecipativi devono essere presentati con modalità compatibili con lo svolgimento dell’istruttoria e con il principio di non aggravamento del procedimento.

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  «sono tenut[e] al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento»

  Il danno da ritardo richiede non solo il superamento del termine, ma anche un danno ingiusto e la dimostrazione che il ritardo abbia impedito l’ottenimento di un provvedimento ampliativo favorevole; il giudizio prognostico sfavorevole esclude il risarcimento.

• art. 6, comma 2-bis, d.lgs. 231/2001

  È richiamato quale antecedente normativo del requisito della segnalazione circostanziata e fondata su elementi di fatto precisi e concordanti.

• art. 612 c.p.

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione al rinvenimento del coltello, ma il TAR non ha ritenuto tale profilo idoneo a fondare l’accoglimento del ricorso.

Massime di principio

• La disciplina del whistleblowing tutela principalmente il segnalante dalle ritorsioni subite in conseguenza della denuncia e non attribuisce, in assenza di una misura lesiva personale, un interesse legittimo o una legittimazione a impugnare l’archiviazione della segnalazione al solo fine di ottenere la repressione di illeciti commessi nell’amministrazione.
• Gli obblighi informativi dell’ANAC nei confronti del segnalante hanno funzione collaborativa e istruttoria e non fanno discendere automaticamente la legittimazione e l’interesse a ricorrere contro l’esito del procedimento di vigilanza.
• Perché operino le presunzioni e le regole di tutela contro le ritorsioni, il segnalante deve almeno allegare e dimostrare l’esistenza di una specifica misura dannosa e fornire elementi circostanziati, precisi e concordanti sul nesso temporale e causale tra la segnalazione e la misura; il successivo onere dell’amministrazione di provare ragioni estranee presuppone tale allegazione minima.
• Il segnalante deve esercitare le proprie prerogative secondo buona fede e correttezza, evitando di parcellizzare senza giustificazione segnalazioni e documenti connessi, e deve fornire materiale completo, ordinato, pertinente e tempestivo; la produzione sovrabbondante, disordinata, inconferente o ingiustificatamente dilazionata può giustificare l’archiviazione del procedimento di vigilanza.
• La mera produzione di una mole di documenti non assolve l’onere probatorio nel processo amministrativo se la parte non ne espone analiticamente, negli scritti difensivi, la rilevanza e la correlazione con specifiche tesi e fatti da provare.
• Il risarcimento del danno da ritardo richiede, oltre all’inosservanza colposa o dolosa del termine procedimentale, la prova di un danno ingiusto e un giudizio prognostico favorevole sulla spettanza del provvedimento o del bene della vita; il superamento del termine non è sufficiente quando l’esito favorevole non risulti spettante.

Come è indicizzato