Parere n. 246/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato il diniego, notificato il 23 dicembre 2025, della domanda di condono presentata nel 2004 ai sensi della l. n. 326/2003 per un immobile composto da piano terra e sottotetto non residenziale, realizzato abusivamente in area soggetta a vincolo paesaggistico. Hanno dedotto: 1) carenza di istruttoria e mancato accertamento della conformità sostanziale, oltre alla formazione del silenzio-assenso sul parere della Soprintendenza ai sensi dell’art. 17-bis l. n. 241/1990; 2) lesione del legittimo affidamento e violazione dei doveri di buona fede e correttezza, per l’inerzia comunale ultraventennale e l’incasso di oltre 15.000 euro tra oblazione e oneri, con conseguente necessità di una motivazione rafforzata; 3) violazione degli artt. 8 e 6 CEDU e dell’art. 1 del Protocollo n. 1, per la durata del procedimento e la lesione del godimento del bene e della vita privata e familiare; 4) in subordine, diritto alla restituzione delle somme versate, con interessi, in caso di definitiva reiezione della sanatoria. Il Collegio ha inoltre esaminato preliminarmente la validità formale e la riferibilità ai ricorrenti dell’atto introduttivo, caricato sul portale come copia scansionata priva di firma digitale qualificata e senza documenti di riconoscimento, nonché la natura e la giurisdizione sulla domanda restitutoria.

Il parere

Il parere dichiara anzitutto nullo il ricorso per difetto di valida sottoscrizione e per l’impossibilità di attribuire con certezza l’atto alla volontà dei ricorrenti. Il caricamento tramite SPID da parte della domiciliataria non sana il vizio, non sostituendo né la valida firma dei ricorrenti né un titolo rappresentativo idoneo. La domanda subordinata di restituzione delle somme è dichiarata inammissibile nel ricorso straordinario perché non ha natura demolitoria; il Collegio rileva inoltre il difetto di giurisdizione, trattandosi, dopo il diniego definitivo della sanatoria, di controversia patrimoniale relativa a un diritto soggettivo alla ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c. In ogni caso, il ricorso è ritenuto infondato nel merito: l’opera comporta nuova e significativa volumetria in area paesaggisticamente vincolata e ricade in un’ipotesi di insanabilità legislativa, sicché il diniego è atto dovuto e vincolato. La sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022 ha escluso che l’art. 1, comma 1, l.r. n. 19/2021 fosse autenticamente interpretativo dell’art. 24 l.r. n. 15/2004, rilevandone invece l’effetto innovativo e l’indebito ampliamento retroattivo del terzo condono. Il silenzio-assenso sul parere della Soprintendenza non può rendere assentibile un intervento precluso dalla legge; analogamente, né l’inerzia ultraventennale né l’incasso delle somme possono fondare un affidamento contrario a un divieto legale assoluto. Il dispositivo conclude per la nullità del ricorso, la parziale inammissibilità e, per il resto, l’infondatezza.

Osservazioni

Norme richiamate

• artt. 20, 21 e 65 d.lgs. n. 82/2005

  Tale modalità di formazione e deposito dell’atto non consente di ritenere soddisfatti i requisiti minimi di certezza della provenienza, riferibilità soggettiva e valida imputazione dell’atto ai ricorrenti, in violazione delle disposizioni richiamate dall’Ufficio e segnatamente degli artt. 20, 21 e 65 del d.lgs. n. 82/2005 e dell’art. 38 del d.P.R. n. 445/2000.

  Le disposizioni sul documento informatico e sulla sottoscrizione sono applicate nel senso che il deposito di una copia scansionata priva di firma digitale qualificata e di documenti idonei a identificare i sottoscrittori non assicura la provenienza e l’imputabilità del ricorso.

• art. 38 d.P.R. n. 445/2000

  Tale modalità di formazione e deposito dell’atto non consente di ritenere soddisfatti i requisiti minimi di certezza della provenienza, riferibilità soggettiva e valida imputazione dell’atto ai ricorrenti, in violazione delle disposizioni richiamate dall’Ufficio e segnatamente degli artt. 20, 21 e 65 del d.lgs. n. 82/2005 e dell’art. 38 del d.P.R. n. 445/2000.

  Nel caso esaminato, le modalità di formazione e deposito non assicurano la riferibilità soggettiva dell’atto ai ricorrenti, anche per l’assenza dei documenti di riconoscimento indicati nella relazione.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Invero, il problema del parere paesaggistico è recessivo, perché l’istanza di sanatoria è a monte inammissibile e il silenzio-assenso non potrebbe sanare un intervento vietato dalla legge perché realizzato in zona di inedificabilità assoluta.

  Il silenzio-assenso sull’atto di assenso della Soprintendenza non può rendere legittima o sanabile un’opera che la legge esclude dalla sanatoria.

• art. 24 l.r. n. 15/2004

  La Corte Costituzionale con la detta sentenza ha rilevato che la normativa siciliana, lungi dal costituire una norma di interpretazione autentica, avesse invece un effetto innovativo giacché consentiva, retroattivamente, di ampliare i termini di applicabilità del terzo condono, rendendolo praticabile anche per quelle opere realizzate in aree sottoposte a vincolo di inedificabilità relativa.

  L’art. 24, quale disciplina regionale di recepimento del terzo condono, non può essere ampliato retroattivamente mediante una disposizione presentata come interpretativa ma avente effetto innovativo, nei termini censurati dalla Corte costituzionale.

• art. 1, comma 1, l.r. n. 19/2021

  La Corte Costituzionale con la detta sentenza ha rilevato che la normativa siciliana, lungi dal costituire una norma di interpretazione autentica, avesse invece un effetto innovativo giacché consentiva, retroattivamente, di ampliare i termini di applicabilità del terzo condono, rendendolo praticabile anche per quelle opere realizzate in aree sottoposte a vincolo di inedificabilità relativa.

  La disposizione, dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale n. 252/2022 secondo quanto riportato nel parere, non era una norma di interpretazione autentica e produceva un ampliamento retroattivo dell’ambito del terzo condono.

• art. 2033 c.c.

  Una volta intervenuto il diniego definitivo della sanatoria, viene meno il titolo legale che giustifica il versamento delle suddette somme e la relativa controversia assume natura meramente patrimoniale, riguardando un diritto soggettivo alla restituzione di somme indebite, senza che residui alcun potere discrezionale in capo alla Pubblica Amministrazione.

  La pretesa di restituzione di oblazione e oneri, dopo il diniego definitivo della sanatoria, è qualificata come azione di ripetizione dell’indebito e riguarda un diritto soggettivo, non l’esercizio di un potere amministrativo.

• art. 6 CEDU

  I ricorrenti sostengono che la protrazione del procedimento per oltre vent’anni avrebbe leso il diritto al rispetto della vita privata e familiare; sarebbe stato compromesso il diritto al pacifico godimento dei beni; sarebbe stato violato il diritto a una decisione entro un termine ragionevole e che il ritardo amministrativo avrebbe determinato un sacrificio sproporzionato e un vulnus alla certezza del diritto.

  La disposizione è invocata dai ricorrenti per la durata del procedimento; il parere non sviluppa un’autonoma interpretazione della garanzia, ritenendo comunque che il ritardo non possa superare la preclusione legale alla sanatoria.

• art. 8 CEDU

  I ricorrenti sostengono che la protrazione del procedimento per oltre vent’anni avrebbe leso il diritto al rispetto della vita privata e familiare; sarebbe stato compromesso il diritto al pacifico godimento dei beni; sarebbe stato violato il diritto a una decisione entro un termine ragionevole e che il ritardo amministrativo avrebbe determinato un sacrificio sproporzionato e un vulnus alla certezza del diritto.

  La disposizione è richiamata dai ricorrenti a sostegno della censura relativa alla vita privata e familiare; il parere esclude che l’inerzia possa consolidare un titolo in contrasto con un divieto legale assoluto.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  I ricorrenti sostengono che la protrazione del procedimento per oltre vent’anni avrebbe leso il diritto al rispetto della vita privata e familiare; sarebbe stato compromesso il diritto al pacifico godimento dei beni; sarebbe stato violato il diritto a una decisione entro un termine ragionevole e che il ritardo amministrativo avrebbe determinato un sacrificio sproporzionato e un vulnus alla certezza del diritto.

  La disposizione è invocata per lamentare la lesione del pacifico godimento dei beni, ma il parere non ne offre una lettura autonoma e ribadisce che l’affidamento non può prevalere sulla preclusione legale alla sanatoria.

Massime di principio

• Il ricorso straordinario deve recare una sottoscrizione valida che consenta di imputare con certezza l’atto al ricorrente; il caricamento telematico tramite credenziali SPID di un depositante che agisce come mero domiciliatario non supplisce alla mancanza della firma né attribuisce al depositante un potere rappresentativo non conferito.
• Il silenzio-assenso relativo a un parere endoprocedimentale non può produrre un esito favorevole incompatibile con una preclusione legale sostanziale che rende l’intervento non assentibile.
• L’inerzia prolungata dell’amministrazione e l’incasso di somme connesse a una domanda di sanatoria non possono consolidare un affidamento idoneo a superare un divieto legale assoluto o a rendere sanabile un abuso originariamente insanabile.
• La domanda di restituzione di somme versate per una sanatoria definitivamente negata, quando attiene alla ripetizione dell’indebito e non all’esercizio di un potere amministrativo, ha natura patrimoniale e riguarda un diritto soggettivo; non è una domanda demolitoria ammissibile nel ricorso straordinario.

Come è indicizzato