Parere n. 1800/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti contestano la revoca del nulla osta dopo la mancata presentazione all’appuntamento del 3 maggio 2024 per la sottoscrizione del contratto di soggiorno. Deducevano: difetto di motivazione e di istruttoria per la contraddittoria valutazione della documentazione; violazione del buon andamento, della buona fede e della collaborazione, anche per non avere reiterato le notifiche e verificato la causa di forza maggiore; illegittimità del mancato annullamento in autotutela, non adeguatamente motivato; violazione del principio di non aggravamento e dei doveri di definire le questioni in autotutela. A giustificazione dell’assenza e della mancata conoscenza degli atti invocavano l’inaccessibilità della PEC del datore di lavoro, gestita da un CAF, dal 20 aprile al 20 settembre 2024, e la mancata ricezione di comunicazioni da parte del lavoratore.

Il parere

Il Consiglio di Stato ritiene infondato il ricorso e ne propone il rigetto. La convocazione era stata inviata all’indirizzo PEC indicato dal datore di lavoro quale domicilio digitale della pratica; il preavviso di revoca dell’8 maggio 2024 e il provvedimento definitivo del 9 agosto 2024 furono comunicati secondo le modalità descritte nel parere: il preavviso alla PEC del datore di lavoro, il provvedimento finale alla PEC il 12 agosto e al lavoratore con raccomandata il 14 agosto. Il lavoratore non era destinatario necessario di ogni comunicazione, essendo stato eletto il domicilio digitale del datore di lavoro, secondo il principio richiamato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 7008 del 2025. Il guasto della PEC non integra forza maggiore, poiché era riconducibile alla sfera organizzativa del datore o del suo incaricato e non presentava i caratteri di imprevedibilità e inevitabilità richiesti. È infondata anche la censura di contraddittorietà: l’idoneità della documentazione per fissare l’appuntamento non equivaleva a una valutazione definitiva della sua completezza, e la mancata presentazione e l’assenza di osservazioni entro i dieci giorni dal preavviso legittimavano la revoca senza ulteriori sollecitazioni istruttorie. L’istanza di autotutela, presentata dopo la revoca, non comportava un obbligo giuridico di provvedere e non poteva incidere sulla legittimità originaria dell’atto. La modifica normativa introdotta dal d.l. 145/2024 non opera retroattivamente sui fatti e sul procedimento disciplinati dalla normativa allora vigente. Il parere conclusivo è per il rigetto.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'Amministrazione aveva correttamente attivato il procedimento di revoca ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 241 del 1990, notificando il preavviso di revoca in data 8 maggio 2024 all'indirizzo p.e.c. indicato dal datore di lavoro, e, decorso infruttuosamente il termine di dieci giorni senza che pervenissero osservazioni o documentazione integrativa, aveva emanato il provvedimento definitivo di revoca in data 9 agosto 2024, notificandolo al datore di lavoro a mezzo p.e.c. il 12 agosto e al lavoratore a mezzo raccomandata il 14 agosto.

  Il preavviso di rigetto è stato applicato come garanzia partecipativa, con assegnazione del termine di dieci giorni per presentare osservazioni o documentazione integrativa; la mancata risposta ha consentito di concludere il procedimento di revoca.

• art. 22, comma 5-ter, d.lgs. 286/1998

  La doglianza relativa all'asserito malfunzionamento della p.e.c. del datore di lavoro, che sarebbe rimasta inaccessibile dal 20 aprile al 20 settembre 2024 per un guasto tecnico occorso al CAF che la gestiva, non può essere considerata nel caso specifico una causa di forza maggiore idonea a giustificare la mancata presentazione all'appuntamento, poiché i caratteri della forza maggiore, come l'imprevedibilità, l'inevitabilità e la totale estraneità alla volontà delle parti, non ricorrono nel caso di specie, trattandosi di un inconveniente tecnico ascrivibile alla sfera di organizzazione e gestione del datore di lavoro o del suo incaricato.

  La causa di forza maggiore rilevante ai fini della disciplina del nulla osta richiede imprevedibilità, inevitabilità ed estraneità alla sfera delle parti; un guasto tecnico della PEC riconducibile all’organizzazione del datore di lavoro o del suo incaricato non soddisfa tali requisiti.

• art. 3 l. 241/1990

  La Prefettura di Pavia, pertanto, non ha violato né l'articolo 3 della legge 241 del 1990, avendo adeguatamente motivato il provvedimento sulla base della mancata adesione alla convocazione, né l'articolo 6 della medesima legge, poiché l'onere di integrare la documentazione gravava sulle parti e non sull'Amministrazione, che non era tenuta a sollecitare ulteriori chiarimenti in assenza di una richiesta in tal senso.

  La motivazione della revoca è adeguata quando individua nella mancata adesione alla convocazione il presupposto della decisione, nel contesto dell’assenza di osservazioni e integrazioni dopo il preavviso.

• art. 6 l. 241/1990

  La Prefettura di Pavia, pertanto, non ha violato né l'articolo 3 della legge 241 del 1990, avendo adeguatamente motivato il provvedimento sulla base della mancata adesione alla convocazione, né l'articolo 6 della medesima legge, poiché l'onere di integrare la documentazione gravava sulle parti e non sull'Amministrazione, che non era tenuta a sollecitare ulteriori chiarimenti in assenza di una richiesta in tal senso.

  In assenza di una richiesta di chiarimenti e dopo il preavviso, l’Amministrazione non era tenuta a sollecitare ulteriori integrazioni: l’onere documentale gravava sulle parti.

Massime di principio

• La comunicazione degli atti al domicilio digitale indicato dal datore di lavoro per la pratica può essere regolare anche nei confronti del lavoratore, quando il datore abbia eletto quel domicilio digitale e il lavoratore non sia destinatario necessario di tutte le comunicazioni.
• Il guasto o l’inaccessibilità della PEC del destinatario non costituisce automaticamente forza maggiore: occorre che l’impedimento sia imprevedibile, inevitabile ed estraneo alla sfera organizzativa delle parti.
• La valutazione positiva della documentazione ai fini della convocazione non equivale a un accertamento definitivo della sua completezza e correttezza ai fini della conclusione del procedimento o della permanenza del nulla osta.
• Quando l’Amministrazione ha comunicato il preavviso di revoca e assegnato il termine per presentare osservazioni o integrare la documentazione, la mancata risposta può essere considerata nella decisione e non impone, in assenza di richiesta, ulteriori sollecitazioni istruttorie.
• La presentazione di un’istanza di riesame in autotutela non determina, di per sé, un obbligo giuridico dell’Amministrazione di provvedere e non incide sulla legittimità originaria dell’atto impugnato.
• Una modifica normativa sopravvenuta non sana retroattivamente inadempienze verificatesi sotto la disciplina vigente al momento dei fatti, se il testo non prevede efficacia retroattiva.

Come è indicizzato