Cassazione Civile, Ordinanza n. 14393/2024 del 23/05/2024

Esito

La controversia

Una regione autonoma agiva per ottenere dallo Stato il versamento delle somme derivanti dall'applicazione, nel proprio territorio, della disciplina sulla collaborazione volontaria (voluntary disclosure) introdotta dalla l. n. 186/2014, dopo che la Corte costituzionale aveva dichiarato l'illegittimità della devoluzione integrale all'erario di tali entrate nei confronti della regione. Le amministrazioni statali eccepivano il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia riguardasse un giudicato costituzionale o, in subordine, un accordo tra pubbliche amministrazioni attratto alla giurisdizione amministrativa, oltre a contestare nel merito che l'accordo del 21 luglio 2015 avesse escluso il credito della regione. In cassazione le amministrazioni statali denunciarono: difetto di giurisdizione della giurisdizione ordinaria in favore della Corte costituzionale; in subordine difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo; nullità della sentenza per motivazione apparente; violazione delle norme sull'interpretazione del contratto. La regione, con ricorso incidentale, dedusse vizi di motivazione, omessa pronuncia e falsa interpretazione dell'accordo, oltre a questioni processuali connesse all'appello e alla giurisdizione.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha rigettato il primo e il secondo motivo del ricorso principale, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto inammissibile il primo motivo nella parte in cui non aveva censurato la statuizione di inammissibilità resa dalla sentenza impugnata e comunque infondata la pretesa di devoluzione della controversia alla Corte costituzionale, perché la domanda regionale aveva ad oggetto un normale credito pecuniario derivante dall'inadempimento statale agli effetti della sentenza costituzionale, non un conflitto di attribuzione. Ha poi escluso la giurisdizione amministrativa, osservando che la lite non riguardava l'esercizio di poteri autoritativi né l'esecuzione di un accordo ex art. 15 l. n. 241/1990, ma una intesa patrimoniale di contenuto finanziario tra enti paritetici. Conseguentemente ha dichiarato assorbiti i motivi dal quarto al sesto del ricorso incidentale e ha disposto la rimessione della causa alla sezione semplice per l'esame dei restanti motivi di ricorso e di ricorso incidentale, ai sensi dell'art. 142 disp. att. c.p.c.

Norme richiamate

• art. 134 Cost.

  richiamato dalla parte ricorrente per sostenere la devoluzione alla Corte costituzionale, ma la Corte esclude che la domanda integri un conflitto di attribuzione.

• art. 39 l. n. 87 del 1953

  invocato quale base del conflitto di attribuzione; la Corte ribadisce che il conflitto richiede un atto o comportamento invasivo formalmente e direttamente dedotto.

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  usato per denunciare i vizi di giurisdizione.

• art. 360, n. 4, c.p.c.

  usato per denunciare nullità della sentenza per motivazione apparente o omessa pronuncia.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  usato per denunciare violazione di legge e delle norme sull'interpretazione contrattuale.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  escluso nella specie, perché l'accordo non è un accordo fra pubbliche amministrazioni ex l. n. 241/1990 finalizzato allo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, ma una intesa finanziaria patrimoniale.

• artt. 11 e 15 l. n. 241 del 1990

  richiamati per delimitare il perimetro degli accordi attratti alla giurisdizione amministrativa; la fattispecie concreta ne è stata esclusa.

• art. 15 l. n. 241 del 1990

  la Corte afferma che l'accordo in esame non è un accordo fra pubbliche amministrazioni disciplinante attività di interesse comune.

• artt. 1362, 1363, 1366 e 1367 c.c.

  invocati per l'interpretazione dell'accordo, ma i relativi motivi restano assorbiti o non esaminati nel merito nella decisione sulle giurisdizioni.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nei motivi incidentali per omessa pronuncia.

• art. 132, secondo comma, n. 4, c.p.c.

  richiamato nei motivi incidentali e principali per dedotta nullità della motivazione.

• art. 342 c.p.c.

  la Corte valorizza la statuizione di inammissibilità dell'appello per aspecificità non censurata dalla parte.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  menzionato per il deposito della memoria in prossimità dell'udienza.

• art. 142 disp. att. c.p.c.

  usato per la rimessione della causa alla sezione semplice dopo la decisione sulla giurisdizione.

• art. 1362 c.c.

  richiamato nei motivi sull'interpretazione dell'accordo.

• art. 1363 c.c.

  richiamato nei motivi sull'interpretazione dell'accordo.

• art. 1366 c.c.

  richiamato nei motivi sull'interpretazione dell'accordo.

• art. 1367 c.c.

  richiamato nei motivi sull'interpretazione dell'accordo.

• art. 24 Cost.

  invocato nei motivi incidentali per il difetto di motivazione e tutela giurisdizionale.

• art. 111 Cost.

  invocato nei motivi incidentali per il difetto di motivazione.

• artt. 6 e 13 CEDU

  invocati dalla Regione a sostegno delle censure processuali.

• artt. 116, 117, 119, 120 Cost.

  richiamati nel motivo incidentale sull'interpretazione costituzionalmente orientata dell'accordo.

• artt. 12, 48 bis e 50 dello Statuto speciale valdostano (l. cost. n. 4 del 1948)

  richiamati nel motivo incidentale quale parametro dell'interpretazione dell'accordo e della spettanza delle entrate.

• l. n. 320 del 1990

  richiamata nel motivo incidentale sull'assetto finanziario regionale.

• d.lgs. n. 320 del 1990

  richiamato nel motivo incidentale sull'assetto finanziario regionale.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi, valutati sulla domanda proposta; non rileva la qualificazione formale data dalla parte né, di regola, l'eccezione del convenuto, salvo che essa evidenzi che la pretesa dedotta esula fin dall'origine dalla cognizione del giudice adito.
• Il conflitto di attribuzione riservato alla Corte costituzionale presuppone un atto o comportamento con efficacia esterna, direttamente invasivo della sfera costituzionalmente garantita dell'altro ente; una domanda giudiziale volta a ottenere un pagamento o a far valere un credito non coincide, di per sé, con un conflitto di attribuzioni.
• La controversia tra Stato e Regione che abbia ad oggetto il pagamento di somme spettanti in base alla declaratoria di illegittimità costituzionale di una disciplina legislativa integra una pretesa patrimoniale e non un conflitto costituzionale, con conseguente devoluzione alla giurisdizione ordinaria.
• Non ogni accordo tra amministrazioni pubbliche ricade nella giurisdizione amministrativa: l'art. 133 c.p.a. presuppone accordi riconducibili agli artt. 11 o 15 l. n. 241/1990; se l'intesa ha natura patrimoniale e serve a regolare reciproche pretese finanziarie tra enti paritetici, la controversia resta fuori dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• Per configurare la giurisdizione amministrativa è necessario che la pubblica amministrazione eserciti un potere autoritativo; se le parti sono in posizione paritetica e la lite concerne obblighi patrimoniali reciproci, la controversia appartiene al giudice ordinario.

Come è indicizzato