Cassazione Civile, Ordinanza n. 21223/2025 del 24/07/2025

Esito

La controversia

La vicenda origina da una verifica ispettiva svolta presso una banca quotata, all’esito della quale l’autorità di vigilanza ha irrogato a una componente del collegio sindacale una sanzione pecuniaria per omessa indicazione, nei prospetti relativi a due aumenti di capitale del 2014, di informazioni ritenute necessarie per gli investitori: criteri di determinazione del prezzo delle azioni, finanziamenti strumentali alla sottoscrizione/acquisto dei titoli, fenomeno del capitale finanziato, richieste di vendita e illiquidità delle azioni, nonché altre anomalie informative. La destinataria della sanzione ha proposto opposizione e, soccombente in appello, ha poi proposto ricorso per cassazione articolato in sedici motivi. I motivi investono, in sintesi: il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la pretesa spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo; l’asserita natura sostanzialmente penale della sanzione e l’invocata retroattività della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. 72/2015; il mancato riconoscimento del principio di specialità e del cumulo formale; la dedotta violazione del contraddittorio per limitazioni all’accesso agli atti e per motivazione per relationem; la decadenza dell’autorità per superamento del termine di 180 giorni; la pretesa indeterminatezza dell’illecito e l’asserita irrilevanza delle informazioni omesse perché non previste dagli schemi comunitari; l’erronea affermazione della responsabilità colposa del sindaco e l’asserita necessità del dolo; l’uso di presunzioni semplici per fondare la colpa; l’invocata buona fede e la presunzione di innocenza; la contestazione della liquidazione delle spese di lite in favore della Consob. La ricorrente ha anche chiesto un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, ritenuto non necessario.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il ricorso nel suo complesso. Ha ritenuto infondati o in parte inammissibili tutti i motivi: ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario nelle opposizioni alle sanzioni Consob; ha escluso la natura sostanzialmente penale delle sanzioni amministrative irrogate per violazione dell’art. 94 TUF, negando quindi la retroattività del trattamento più favorevole; ha affermato che il principio di specialità e la continuazione non erano applicabili perché le condotte contestate erano distinte e autonome; ha escluso violazioni del contraddittorio e ha ritenuto legittima la motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio; ha confermato che il termine di 180 giorni decorre dal completamento dell’attività istruttoria e non dalla mera acquisizione della notizia; ha ritenuto che l’art. 94 TUF imponga l’inserimento di tutte le informazioni necessarie per un fondato giudizio dell’investitore, anche se non tipizzate dagli schemi minimi europei; ha ribadito che la responsabilità amministrativa ex l. 689/1981 è imputabile anche a titolo di colpa, con presunzione di colpa a carico del trasgressore; ha confermato la sussistenza della colpa del componente del collegio sindacale per omessa vigilanza sostanziale e per mancata attivazione rispetto alle anomalie della banca; ha infine ritenuto corretta la condanna alle spese in favore della Consob, assistita da avvocati iscritti all’albo. È stato inoltre negato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

Norme richiamate

• art. 195 TUF

  comma 1; commi 4-8; comma 7

  Il termine di 180 giorni decorre dal completamento dell’attività di accertamento e il giudizio di opposizione alla sanzione spetta al giudice ordinario, con cognizione piena sul provvedimento sanzionatorio.

• art. 94 TUF

  Il prospetto deve contenere tutte le informazioni necessarie per consentire agli investitori un fondato giudizio sulla situazione dell’emittente e sui prodotti offerti; non basta il rispetto delle sole informazioni minime degli schemi comunitari.

• art. 191 TUF

  La violazione è sanzionabile secondo la disciplina amministrativa richiamata dalla Corte, senza che sia richiesta la prova del dolo come elemento esclusivo.

• art. 194-bis TUF

  Richiamato come sanzione di nuova introduzione non applicabile ratione temporis alla fattispecie.

• art. 6 del d.lgs. n. 72 del 2015

  Le modifiche alla parte V del TUF si applicano solo alle violazioni commesse dopo l’entrata in vigore delle disposizioni attuative; per i fatti anteriori continuano ad applicarsi le norme previgenti.

• art. 8 l. n. 689/1981

  Il cumulo giuridico presuppone l’unicità della condotta; in presenza di condotte distinte si applica il cumulo materiale.

• art. 3 l. n. 689/1981

  La responsabilità amministrativa è imputabile sia a titolo di dolo sia a titolo di colpa; è sufficiente la prova della suitas della condotta, gravando sul trasgressore l’onere di dimostrare l’assenza di colpa.

• art. 18 l. n. 689/1981

  L’obbligo di motivazione del provvedimento sanzionatorio è funzionale a consentire la tutela mediante opposizione; è sufficiente una motivazione succinta, anche per relationem, se rende comprensibile la violazione contestata.

• art. 15 l. n. 689/1981

  Richiamato dalla ricorrente, ma ritenuto inconferente rispetto a prove documentali.

• art. 2403 c.c.

  Il dovere di vigilanza del collegio sindacale riguarda l’intera gestione sociale e non si esaurisce in un controllo formale o meramente successivo.

• art. 2407 c.c.

  È evocato nel contesto dei doveri di diligenza e responsabilità dei sindaci, in coerenza con il dovere di vigilanza sostanziale.

• art. 149 d.lgs. n. 58 del 1998

  I sindaci dispongono di ampi poteri informativi e istruttori e non possono invocare come esimente la mancata informazione da parte degli amministratori.

• art. 2409 c.c.

  Richiamato come rimedio che può essere attivato dai sindaci nel controllo sulla gestione.

• art. 91 c.p.c.

  La parte vittoriosa rappresentata da avvocati iscritti all’albo ha diritto al rimborso anche dei compensi professionali.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è dovuto quando la questione è manifestamente infondata o la corretta interpretazione è già chiara alla luce della giurisprudenza consolidata.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato dalla ricorrente, ma non ritenuto idoneo a sovvertire la qualificazione amministrativa delle sanzioni né la giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 6 CEDU

  Le sanzioni in causa non sono considerate sostanzialmente penali; pertanto le garanzie proprie del processo penale non si applicano nei termini prospettati dalla ricorrente.

• art. 7 CEDU

  Ritenuto non applicabile nel senso preteso dalla ricorrente, in ragione della natura amministrativa delle sanzioni.

• art. 111 Cost.

  Richiamato in relazione al giusto processo, ma non ritenuto violato dal modello di opposizione alle sanzioni Consob.

• art. 113 Cost.

  Richiamato in relazione alla tutela giurisdizionale, ma non ritenuto violato.

• art. 117 Cost.

  Richiamato per il parametro convenzionale, ma la Corte esclude che la questione si ponga nei termini prospettati.

• art. 27 Cost.

  La presunzione di innocenza non è stata ritenuta violata nel quadro della responsabilità amministrativa disciplinata dalla l. 689/1981.

• art. 2729 c.c.

  Le doglianze sulla prova presuntiva sono state respinte perché la decisione di merito si è fondata su emergenze probatorie documentali e non su presunzioni indebite.

• art. 2441 c.c.

  Evocato nel contesto della determinazione del prezzo delle azioni e degli obblighi informativi connessi all’aumento di capitale.

• art. 82 c.p.c.

  Richiamato per il patrocinio tecnico della pubblica amministrazione.

• art. 87 c.p.c.

  Richiamato per il patrocinio tecnico della pubblica amministrazione.

• art. 7 d.lgs. n. 150/2011

  Invocato dalla ricorrente in tema di onere probatorio, ma la Corte ribadisce la presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981.

• art. 5 d.lgs. n. 72/2015

  Richiamato dalla ricorrente in connessione con la pretesa retroattività del trattamento più favorevole, disattesa dalla Corte.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione Consob, la cognizione del giudice ordinario è piena sul rapporto sanzionatorio e non si tratta di una mera impugnazione dell’atto amministrativo.
• Le sanzioni amministrative Consob per violazioni dell’art. 94 TUF non sono, di regola, qualificabili come sostanzialmente penali; di conseguenza non operano in modo automatico le garanzie e i corollari propri del processo penale, né il favor rei in assenza di specifica previsione.
• Per l’illecito amministrativo ex l. 689/1981 è sufficiente la prova dell’elemento oggettivo e della suitas della condotta; la colpa si presume e incombe sul trasgressore l’onere di provare l’assenza di colpa.
• Il collegio sindacale di una società vigilata deve svolgere una vigilanza sostanziale sull’intera gestione e sui processi aziendali, non potendo limitarsi a un controllo formale o ad affidarsi passivamente alle funzioni di internal audit e compliance.
• L’art. 94 TUF impone la disclosure di tutte le informazioni necessarie per un giudizio fondato dell’investitore, anche se non espressamente previste negli schemi minimi di prospetto europei; il carattere minimo degli schemi comunitari non esaurisce il contenuto informativo dovuto.
• Il termine di 180 giorni per la contestazione delle violazioni finanziarie decorre dal completamento dell’istruttoria di accertamento e non dalla sola acquisizione della notizia dell’illecito.
• La motivazione del provvedimento sanzionatorio può essere resa per relationem e in forma sintetica, purché renda chiara la violazione contestata e consenta l’esercizio del diritto di difesa.
• Il principio di specialità e il cumulo giuridico tra illeciti amministrativi presuppongono una condotta unica; se le violazioni derivano da condotte distinte, anche se coordinate da un medesimo disegno, si applica il cumulo materiale.
• La buona fede esimente richiede elementi positivi idonei a ingenerare un convincimento incolpevole della liceità della condotta e la prova di avere fatto tutto il possibile per conformarsi alla legge.

Come è indicizzato