Cassazione Civile, Ordinanza n. 24493/2022 del 09/08/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da una sanzione amministrativa irrogata a un soggetto privato e alla società coobbligata in solido per avere conferito a un dipendente universitario un incarico di assistenza giudiziale retribuito senza previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza e senza la comunicazione dei compensi corrisposti. Il Tribunale aveva accolto l'opposizione ritenendo sanante un'autorizzazione successiva rilasciata dall'università. La Corte d'appello ha invece ritenuto non sanabile ex post la mancanza di previa autorizzazione e ha escluso anche le eccezioni di decadenza, errore incolpevole sul fatto e sul diritto, nonché l'inapplicabilità della disciplina ai ricercatori universitari. Con il ricorso per cassazione sono stati proposti sei motivi: 1) efficacia sanante dell'autorizzazione "ora per allora"; 2) decorso del termine di 90 giorni per la contestazione ex art. 14 l. 689/1981; 3) assenza di elemento soggettivo per errore incolpevole sul fatto; 4) inapplicabilità dell'art. 53 d.lgs. 165/2001 ai ricercatori universitari; 5) errore incolpevole di diritto sulla portata della norma; 6) illegittimità costituzionale della sanzione pari al doppio dei compensi per violazione degli artt. 3 e 41 Cost.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha confermato che la violazione dell'art. 53, commi 7 e 9, d.lgs. 165/2001, consistente nel conferimento di incarichi extraistituzionali retribuiti a dipendenti pubblici senza previa autorizzazione, non è sanabile mediante autorizzazione successiva con efficacia "ora per allora". Ha inoltre ritenuto infondato il motivo sul termine di contestazione, perché il dies a quo decorre solo quando l'amministrazione abbia acquisito e valutato tutti gli elementi necessari dell'illecito, non da un mero atto istruttorio. Sono stati poi respinti i motivi sull'errore incolpevole e sull'inapplicabilità della disciplina ai ricercatori universitari, richiamando il principio per cui il soggetto conferente ha un onere di verifica e la disciplina di incompatibilità si estende anche ai ricercatori confermati a tempo pieno. È stato dichiarato inammissibile il motivo di costituzionalità, perché la violazione della Costituzione non può essere dedotta direttamente come motivo di ricorso per cassazione e, in ogni caso, nel caso concreto la questione era priva di rilevanza. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti, con ulteriore contributo unificato ove dovuto.

Norme richiamate

• art. 53, commi 7 e 9, d.lgs. n. 165/2001

  "previa autorizzazione"; sanzione per il conferimento di incarichi extraistituzionali a dipendenti pubblici senza autorizzazione

  La previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza è condizione necessaria e preventiva; l'autorizzazione successiva non sana la violazione, perché l'illecito del conferente ha natura omissiva e si consuma con il conferimento senza aver richiesto l'autorizzazione.

• art. 14, comma 2, l. n. 689/1981

  termine di 90 giorni per la contestazione

  Il termine decorre solo quando l'autorità abbia acquisito e valutato tutti i dati indispensabili per verificare la violazione; un mero atto istruttorio non fa iniziare il termine.

• art. 3, comma 2, l. n. 689/1981

  È richiamato per escludere l'esimente dell'errore incolpevole, poiché nel caso concreto i ricorrenti non hanno provato circostanze idonee a escludere la colpa nell'omessa verifica richiesta dalla legge.

• art. 5 c.p.

  Richiamato nel motivo sull'errore di diritto, ma la Corte esclude che vi fosse un errore inevitabile sulla portata del precetto, dato l'esplicito riferimento normativo alla previa autorizzazione.

• art. 6, comma 10, l. n. 240/2010

  La Corte ribadisce che la disciplina sulle incompatibilità e sugli incarichi extraistituzionali si applica anche ai ricercatori confermati a tempo pieno, in continuità con l'orientamento già espresso dalle Sezioni Unite.

• art. 3 Cost.

  La questione di legittimità costituzionale viene ritenuta inammissibile nel ricorso per cassazione e comunque non rilevante nel caso concreto.

• art. 41 Cost.

  Richiamato solo per contestare la proporzionalità della sanzione; la Corte non esamina nel merito la questione perché inammissibile e comunque non rilevante.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  È disposto l'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Lo svolgimento di incarichi extraistituzionali retribuiti da parte di dipendenti pubblici è legittimo solo se preceduto da autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza; una successiva autorizzazione non ha efficacia sanante rispetto alla violazione già consumata dal conferimento dell'incarico senza preventiva verifica.
• Il soggetto che conferisce un incarico a un dipendente pubblico ha un autonomo onere di verifica dell'esistenza dei presupposti che impongono la richiesta di autorizzazione; la mera dichiarazione dell'incaricato non esonera dalla responsabilità amministrativa.
• In materia di sanzioni amministrative, il termine per la contestazione decorre dal momento in cui l'autorità accertatrice ha acquisito e valutato tutti gli elementi necessari per stabilire la sussistenza dell'illecito, non dal primo atto istruttorio o dalla semplice acquisizione del fatto materiale.
• L'errore incolpevole sul fatto o sul diritto non esclude la colpa se il soggetto sanzionato non prova specifiche circostanze concrete idonee a giustificare l'omessa verifica imposta dalla legge.
• La disciplina dell'incompatibilità e delle autorizzazioni per gli incarichi esterni dei pubblici dipendenti si applica anche ai ricercatori universitari confermati a tempo pieno, in coerenza con la funzione preventiva della verifica di compatibilità ex ante.
• Le questioni di legittimità costituzionale non possono essere dedotte come autonomo motivo di ricorso per cassazione; inoltre, la questione è rilevante solo se l'esito del giudizio dipende dall'applicazione della norma sospettata di incostituzionalità.

Come è indicizzato