LEGGE 30 dicembre 2010, n. 240

Riforma dell’organizzazione e del sistema universitario

La legge ridefinisce i principi di autonomia, responsabilità e valutazione delle università e stabilisce criteri per la loro governance e organizzazione interna. Prevede inoltre strumenti per promuovere il merito, razionalizzare l’offerta e sostenere il diritto allo studio.

Principi, autonomia e risorse

Le università sono riconosciute come sedi di libera ricerca e formazione, nelle quali ricerca e didattica concorrono al progresso culturale, civile ed economico. Nell’ambito dell’autonomia e della responsabilità, gli atenei possono sperimentare, tramite accordi di programma con il Ministero, modelli organizzativi e funzionali diversi da quelli ordinari. Criteri di ammissione alla sperimentazione e verifiche periodiche dei risultati sono demandati a un decreto ministeriale; resta fermo il limite massimo alle spese di personale previsto dall’articolo 5, comma 6, del decreto legislativo n. 49 del 2012.

Il Ministero, rispettando le competenze regionali e la libertà d’insegnamento, promuove il merito e il diritto allo studio, rimuove gli ostacoli all’accesso universitario e definisce obiettivi e indirizzi strategici. La valutazione dei risultati è svolta, per le rispettive competenze, anche tramite l’ANVUR, secondo criteri di qualità, trasparenza e merito. La distribuzione delle risorse pubbliche deve essere coerente con gli obiettivi e i risultati, salvaguardando la coesione nazionale e tenendo conto delle condizioni di sviluppo regionale. Sono possibili accordi di programma tra Ministero e singoli atenei o loro aggregazioni per migliorarne competitività e qualità.

Governance delle università statali

Gli atenei statali erano tenuti a modificare gli statuti in materia di organizzazione e organi entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge. Gli organi previsti sono rettore, senato accademico, consiglio di amministrazione, collegio dei revisori dei conti, nucleo di valutazione e direttore generale.

Il rettore rappresenta legalmente l’università, coordina e indirizza le attività scientifiche e didattiche, risponde del perseguimento delle finalità dell’ateneo e propone la programmazione triennale, i bilanci e il conto consuntivo, oltre alla nomina del direttore generale. Avvia i procedimenti disciplinari secondo le modalità previste dalla legge. È eletto tra i professori ordinari in servizio presso università italiane e resta in carica per un unico mandato di sei anni, non rinnovabile. Se proviene da un altro ateneo, l’elezione comporta la chiamata e il trasferimento, con spostamento della corrispondente quota di finanziamento ordinario; il posto lasciato vacante è coperto secondo le norme vigenti sulle assunzioni.

Il senato accademico, a base elettiva e composto da non più di 35 membri, include il rettore e una rappresentanza elettiva degli studenti; almeno due terzi dei componenti sono docenti di ruolo e almeno un terzo di questi ultimi è costituito da direttori di dipartimento. La composizione deve rappresentare le diverse aree scientifico-disciplinari. Il mandato dura al massimo quattro anni ed è rinnovabile una sola volta. Il senato formula proposte e pareri obbligatori su didattica, ricerca, servizi agli studenti e programmazione, approva il regolamento di ateneo e, previo parere favorevole del consiglio di amministrazione, i regolamenti in materia di didattica e ricerca e il codice etico. Può proporre una mozione di sfiducia al rettore, con almeno due terzi dei voti, non prima che siano trascorsi due anni dall’inizio del mandato.

Il consiglio di amministrazione definisce gli indirizzi strategici, approva la programmazione finanziaria e del personale e vigila sulla sostenibilità finanziaria. Delibera, previo parere del senato, l’attivazione o la soppressione di corsi e sedi; adotta il regolamento di amministrazione e contabilità e approva bilanci e programmazione triennale. Trasmette bilanci e conto consuntivo ai Ministeri competenti, conferisce l’incarico al direttore generale, esercita la competenza disciplinare su professori e ricercatori e approva le proposte dipartimentali di chiamata nei casi previsti.

Il consiglio è composto da non più di 11 membri, compresi il rettore e una rappresentanza elettiva degli studenti. Gli altri componenti sono scelti secondo lo statuto tra persone italiane o straniere con comprovata competenza gestionale o esperienza professionale di alto livello e qualificazione scientifico-culturale. Devono essere esterni ai ruoli dell’ateneo da almeno tre anni almeno tre membri nei consigli di 11 componenti, oppure almeno due nei consigli più piccoli; gli studenti non sono conteggiati tra gli esterni. Il presidente è il rettore o un consigliere esterno eletto dal consiglio. Il mandato dura al massimo quattro anni, due per i rappresentanti degli studenti, ed è rinnovabile una sola volta. Nella nomina va rispettato il principio delle pari opportunità tra donne e uomini.

Il direttore generale sostituisce il direttore amministrativo: è scelto tra persone di elevata qualificazione e comprovata esperienza dirigenziale pluriennale. È nominato dal consiglio su proposta del rettore e sentito il senato, con contratto di diritto privato a tempo determinato, di durata non superiore a quattro anni e rinnovabile. Gestisce e organizza servizi, risorse strumentali e personale tecnico-amministrativo, secondo gli indirizzi del consiglio, e partecipa alle sue sedute senza diritto di voto. Per l’incarico conferito a un dipendente pubblico è previsto il collocamento in aspettativa senza assegni per la durata del contratto. Il trattamento economico è determinato secondo parametri stabiliti con decreto ministeriale di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze.

Il collegio dei revisori è composto da tre membri effettivi e due supplenti. Il presidente è scelto tra magistrati amministrativi e contabili o avvocati dello Stato; un effettivo e un supplente sono designati dal Ministero dell’economia e delle finanze e altrettanti dal Ministero competente. Almeno due componenti devono essere iscritti al Registro dei revisori contabili. I componenti sono nominati con decreto rettorale, restano in carica al massimo quattro anni e possono essere confermati una sola volta; non possono essere dipendenti dell’università.

Il nucleo di valutazione include persone di elevata qualificazione professionale, in prevalenza esterne all’ateneo, e i relativi curricula sono pubblicati sul sito universitario. Verifica qualità ed efficacia della didattica, attività di ricerca dipartimentale e congruità dei curricula dei titolari di contratti d’insegnamento; in raccordo con l’ANVUR svolge inoltre le funzioni di valutazione delle strutture e del personale dirette a promuovere merito e miglioramento delle performance.

I componenti di senato e consiglio sono soggetti a incompatibilità con altre cariche accademiche, incarichi politici, ruoli negli organi di altre università e funzioni ministeriali o dell’ANVUR relative a programmazione, finanziamento e valutazione universitaria, salve le eccezioni indicate dalla legge. Decadono se non partecipano con continuità alle sedute. L’elettorato passivo per le cariche accademiche spetta ai docenti che abbiano un’anzianità di servizio residua almeno pari alla durata del mandato.

Dipartimenti, strutture e rappresentanza studentesca

L’articolazione interna è semplificata attribuendo ai dipartimenti ricerca, didattica, formazione e attività esterne correlate. Ciascun dipartimento deve comprendere almeno 35 professori e ricercatori, elevati a 40 negli atenei con oltre 1.000 unità di personale docente e di ricerca; è ammessa la soglia di 20 quando gli afferenti rappresentino almeno l’80% del personale universitario della medesima area disciplinare.

Tra dipartimenti affini possono essere istituite strutture di raccordo per coordinare le attività didattiche, proporre l’attivazione o soppressione dei corsi e gestire servizi comuni. Il loro numero non può superare 12. Se svolgono anche funzioni assistenziali, queste sono definite d’intesa con la regione interessata, garantendo l’inscindibilità delle funzioni assistenziali dei docenti clinici da quelle di insegnamento e ricerca. Gli atenei con meno di 500 professori e ricercatori possono adottare un’articolazione interna semplificata che riunisca le funzioni dipartimentali e di raccordo.

Le strutture di raccordo, ove istituite, hanno un organo deliberante formato dai direttori dei dipartimenti interessati, da rappresentanti elettivi degli studenti e da docenti in misura non superiore complessivamente al 10% dei componenti dei consigli dipartimentali. Il presidente è un professore ordinario della struttura; il mandato dura tre anni ed è rinnovabile una sola volta. La partecipazione non dà diritto a compensi o rimborsi.

In ciascun dipartimento o struttura è istituita una commissione paritetica docenti-studenti, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica. Essa monitora offerta formativa, qualità della didattica e servizi agli studenti, individua indicatori di valutazione e formula pareri sull’attivazione o soppressione dei corsi. È garantita la rappresentanza elettiva degli studenti negli organi indicati dalla legge; l’elettorato passivo spetta agli iscritti per la prima volta e non oltre il primo anno fuori corso a lauree, lauree magistrali e dottorati. Il mandato studentesco dura due anni ed è rinnovabile una sola volta. Sono previste misure di tutela della rappresentanza, compreso l’accesso ai dati necessari per le sue funzioni, nel rispetto della normativa vigente.

Gli statuti devono inoltre favorire l’internazionalizzazione mediante mobilità di docenti e studenti, programmi integrati, cooperazione interuniversitaria e, nei limiti delle risorse disponibili, insegnamenti, corsi e selezioni in lingua straniera. Devono prevedere sanzioni per le violazioni del codice etico.

Codice etico e adeguamento degli statuti

Le università che ne erano prive dovevano adottare, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge, un codice etico applicabile a docenti, ricercatori, personale tecnico-amministrativo e studenti. Il codice definisce valori fondamentali, diritti, doveri e responsabilità della comunità e regola condotte, discriminazioni, abusi, conflitti d’interesse e proprietà intellettuale. Per le violazioni non rientranti nella competenza del collegio di disciplina decide il senato accademico, su proposta del rettore.

In prima applicazione, le modifiche statutarie sono predisposte da un organo di 15 componenti, istituito con decreto rettorale e composto dal rettore, da due rappresentanti degli studenti, da sei membri designati dal senato e da sei dal consiglio di amministrazione. Salvo rettore e rappresentanti studenteschi, i componenti non possono appartenere ai due organi. La partecipazione non dà diritto a compensi o rimborsi. Lo statuto è adottato dal senato, previo parere favorevole del consiglio, e trasmesso al Ministero per il controllo previsto dalla legge n. 168 del 1989. Se l’università non rispetta il termine semestrale, il Ministero assegna ulteriori tre mesi; scaduti inutilmente, il Ministro nomina una commissione di tre membri per predisporre le modifiche.

Entro 30 giorni dalla pubblicazione dei nuovi statuti nella Gazzetta Ufficiale devono essere avviate le procedure per costituire i nuovi organi. Gli organi precedenti decadono con la costituzione di quelli statutari; quelli il cui mandato scade entro il termine iniziale restano in carica fino alla sostituzione. Per i rettori in carica sono previste proroghe transitorie, con salvaguardia delle scadenze successive già previste e proroga di due anni, non rinnovabile, per i rettori eletti o al primo mandato alla data di entrata in vigore della legge. La decorrenza della proroga è riferita all’adozione definitiva dello statuto dopo i controlli ministeriali. Ai fini dei limiti di mandato si computano anche i periodi già svolti nell’ateneo. Il rispetto dei criteri organizzativi e di efficienza concorre alla valutazione degli atenei ai fini dell’allocazione delle risorse. Dall’efficacia delle modifiche statutarie cessano di applicarsi nei confronti dell’ateneo le disposizioni della legge n. 168 del 1989 e della legge n. 127 del 1997 specificate dalla legge.

Federazioni e fusioni tra atenei

Due o più università possono federarsi, anche limitatamente a settori o strutture, oppure fondersi per migliorare qualità, efficienza ed efficacia di didattica, ricerca e gestione, razionalizzare le sedi e utilizzare meglio strutture e risorse. La federazione può coinvolgere anche enti e istituzioni di ricerca e alta formazione, inclusi gli istituti tecnici superiori, sulla base di progetti coerenti con le caratteristiche dei partecipanti.

Il progetto deve illustrare analiticamente motivazioni, obiettivi, compatibilità finanziarie e logistiche e riallocazione di organici e strutture. Per la federazione deve indicare governance, procedura di approvazione e accesso agli organi, riservato a componenti degli organi di governo delle istituzioni partecipanti. I risparmi possono restare agli atenei che li hanno prodotti se indicati nel progetto e approvati dal Ministero.

Il progetto, deliberato dagli organi competenti di ogni istituzione, è sottoposto al Ministero, che decide entro tre mesi dopo la valutazione dell’ANVUR e dei comitati regionali di coordinamento. Può disciplinare la mobilità di docenti, ricercatori e personale tecnico-amministrativo. Per professori e ricercatori il trasferimento è preceduto da procedure di mobilità su istanza degli interessati; se queste hanno esito negativo, il Ministro può disporre il trasferimento con decreto e prevedere incentivi finanziari a carico del fondo di finanziamento ordinario, sentito il Ministero dell’economia e delle finanze. Le regole sulla mobilità si applicano anche alla revisione e razionalizzazione dell’offerta formativa che comporti disattivazione di corsi, facoltà o sedi decentrate.

Fondo per il merito degli studenti

È istituito presso il Ministero un fondo per promuovere eccellenza e merito negli studenti di laurea e laurea magistrale. Per gli iscritti al primo anno per la prima volta la selezione è basata su prove nazionali standard; per gli anni successivi si applicano criteri nazionali standard di valutazione. Il fondo finanzia:

• premi di studio, anche per esperienze formative presso università e centri di ricerca esteri;
• buoni studio, in parte rimborsabili dal termine degli studi con tempi commisurati al reddito percepito;
• finanziamenti garantiti per le finalità del fondo.

Nei limiti delle risorse disponibili, sono esonerati dalla restituzione dei buoni gli studenti che conseguono la laurea o la laurea specialistica o magistrale con il massimo dei voti e entro la durata normale del corso. Gli interventi sono cumulabili con le borse di studio previste dalla legge n. 390 del 1991. L’ammissione a collegi universitari legalmente riconosciuti e ai collegi indicati dalla legge n. 296 del 2006 costituisce titolo valutabile nelle graduatorie per i contributi.

Decreti non regolamentari del Ministro, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e sentita la Conferenza Stato-Regioni, definiscono accesso alle prove, criteri di valutazione, assegnazione e uso dei benefici, importo massimo garantito annualmente per studente, requisiti di merito da mantenere e caratteristiche dei finanziamenti. Gli istituti finanziatori contribuiscono al fondo con l’1% delle somme erogate e lo 0,1% delle rate rimborsate. La selezione degli istituti finanziari avviene con procedura competitiva. Gli oneri di gestione sono a carico del fondo.

Il fondo è gestito congiuntamente dai Ministeri competenti ed è alimentato da versamenti volontari di privati, società, enti e fondazioni, anche vincolati a specifiche finalità; da trasferimenti pubblici per i premi di studio; dai corrispettivi della garanzia statale, utilizzabili per i finanziamenti garantiti; e dai contributi degli istituti finanziatori. Il Ministero dell’economia e delle finanze determina secondo criteri di mercato il corrispettivo della garanzia statale, depositato su apposito conto presso la Tesoreria. La legge integra inoltre l’elenco delle erogazioni deducibili dal reddito ai fini IRPEF includendovi i versamenti al Fondo per il merito degli studenti universitari.

Delega su qualità, contabilità, reclutamento e diritto allo studio

Il Governo era delegato ad adottare uno o più decreti legislativi entro 12 mesi dall’entrata in vigore della legge, perseguendo quattro obiettivi: premiare qualità ed efficienza universitarie e accreditare periodicamente gli atenei; rendere la contabilità più trasparente e omogenea e consentire l’accertamento della situazione patrimoniale, prevedendo il commissariamento in caso di dissesto; valutare ex post le politiche di reclutamento; riformare i principi del diritto allo studio e definire i livelli essenziali delle prestazioni delle università statali. Gli interventi su qualità, contabilità e reclutamento non devono comportare nuovi o maggiori oneri, salvo le eccezioni previste; gli eventuali oneri per il diritto allo studio devono essere quantificati e coperti.

La delega prevedeva un accreditamento di sedi e corsi basato su indicatori ex ante dell’ANVUR relativi a requisiti didattici, strutturali, organizzativi, qualificazione dei docenti, ricerca e sostenibilità economico-finanziaria; valutazioni periodiche di efficienza e risultati di didattica e ricerca; autovalutazione degli atenei con il contributo dei nuclei di valutazione e delle commissioni paritetiche; coerenza con le linee guida europee per la qualità. Gli incentivi ai risultati dovevano operare entro le risorse annualmente predeterminate del fondo di finanziamento ordinario.

Per i collegi universitari legalmente riconosciuti, anche storici, era prevista una disciplina di riconoscimento e accreditamento ai fini del finanziamento statale. I collegi, residenziali e di rilevanza nazionale, devono offrire qualificazione culturale e servizi educativi, di orientamento e d’integrazione formativa. L’accreditamento è riservato ai collegi riconosciuti da almeno cinque anni e subordinato a standard istituzionali, logistici e funzionali; un decreto ministeriale deve disciplinare iscrizioni, verifiche e accesso ai finanziamenti. La delega includeva la revisione, entro il limite di spesa richiamato dalla legge, del trattamento economico dei ricercatori non confermati a tempo indeterminato nel primo anno di attività.

La riforma contabile delegata comprendeva contabilità economico-patrimoniale e analitica, bilancio unico e consolidato d’ateneo, principi e schemi contabili ministeriali, nonché bilancio preventivo e rendiconto in contabilità finanziaria per il monitoraggio dei conti pubblici. Era previsto un piano economico-finanziario triennale per la sostenibilità delle attività e un piano triennale di riequilibrio dei rapporti tra consistenza del personale docente, ricercatore e tecnico-amministrativo, anche rispetto ai professori e ricercatori previsti dalla legge n. 230 del 2005. La mancata adozione del piano comporta la mancata erogazione delle quote di finanziamento ordinario relative alle unità eccedenti i limiti.

La delega prevedeva inoltre un limite massimo all’incidenza delle spese per indebitamento e personale sulle entrate non vincolate e l’introduzione del costo standard unitario di formazione per studente in corso, differenziato per tipologia di corso e contesto economico, territoriale e infrastrutturale. A tale costo doveva essere collegata una quota del finanziamento ordinario non già assegnata secondo i criteri richiamati dalla legge.

Il dissesto finanziario doveva essere dichiarato quando l’università non fosse in grado di assolvere le funzioni indispensabili o di pagare debiti liquidi ed esigibili. Il Ministero avrebbe dovuto diffidare l’ateneo e sollecitare la predisposizione, entro non più di 180 giorni, di un piano di rientro da approvare di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze e attuare entro un massimo di cinque anni. In caso di mancata predisposizione, approvazione o attuazione, era previsto il commissariamento, con nomina governativa, su proposta ministeriale e di concerto con il Ministero dell’economia, di uno o più commissari diversi dal rettore. Era inoltre prevista l’istituzione di un fondo di rotazione distinto e aggiuntivo rispetto al finanziamento ordinario, subordinata alla copertura degli eventuali maggiori oneri.

La quota del fondo di funzionamento ordinario collegata alla valutazione delle politiche di reclutamento non poteva superare il 10%. I criteri ANVUR avrebbero considerato produzione scientifica successiva alla presa di servizio o al passaggio di ruolo, provenienza dei ricercatori a tempo determinato, reclutamento di professori da altri atenei, responsabilità di progetti di ricerca internazionali e comunitari e grado d’internazionalizzazione del corpo docente.

Per il diritto allo studio, i decreti avrebbero definito LEP e requisiti economici e di merito, includendo strumenti e servizi disponibili a legislazione vigente quali borse, trasporti, assistenza sanitaria, ristorazione, accesso alla cultura e alloggi. Erano previsti ampia libertà di scelta dei servizi, criteri di riparto del fondo integrativo per prestiti d’onore e borse, raccordo tra regioni, università e altre istituzioni, accordi regionali per sperimentare nuovi modelli di gestione e definizione delle tipologie di residenze universitarie.

Gli schemi dei decreti dovevano essere proposti dal Ministro e concertati con i Ministri competenti, sottoposti a intesa in Conferenza Stato-Regioni e trasmessi alle Camere per il parere delle commissioni, da rendere entro 60 giorni. Decorso il termine, i decreti potevano essere adottati anche senza parere; se il termine parlamentare cadeva nei 30 giorni precedenti la scadenza della delega o successivamente, la delega era prorogata di 60 giorni. I decreti con nuovi o maggiori oneri potevano essere emanati solo dopo l’entrata in vigore delle necessarie misure di copertura, con relazione tecnica allegata. Entro 18 mesi dall’entrata in vigore dei decreti legislativi il Governo poteva adottare disposizioni integrative e correttive con le medesime modalità.