Cassazione Civile, Ordinanza n. 15010/2023 del 29/05/2023

Esito

La controversia

Una società concessionaria della gestione autostradale ha impugnato la pretesa di un canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche relativo a un cavalcavia autostradale che sovrastava una strada provinciale. La società sosteneva: 1) di beneficiare dell'esenzione prevista dal regolamento provinciale per le occupazioni effettuate dallo Stato, poiché l'infrastruttura sarebbe stata realizzata e gestita in attuazione di scelte e vincoli statali, con finalità pubbliche prevalenti e natura demaniale dell'opera; 2) che l'occupazione non potesse qualificarsi abusiva o priva di titolo, perché derivante da un titolo rilasciato dall'ANAS nell'ambito della concessione; 3) che non vi fosse una reale sottrazione del suolo pubblico, poiché il cavalcavia non impediva la circolazione sulla strada sottostante. La provincia, costituitasi, ha resistito alla domanda e ha anche proposto appello incidentale sulle sanzioni. In cassazione la società ha riproposto tre motivi di ricorso, tutti formulati come violazione di legge e del regolamento COSAP provinciale, insistendo sull'applicabilità dell'esenzione, sulla mancanza del presupposto dell'occupazione abusiva e sull'insussistenza di una effettiva occupazione del suolo pubblico.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati tutti e tre i motivi. Ha affermato che l'esenzione regolamentare è espressamente riferita allo Stato e non è estensibile alla società concessionaria, anche se svolge un'attività strumentale a un fine pubblico e opera in presenza di vincoli pubblicistici; tali vincoli non eliminano la finalità lucrativa propria del concessionario né lo trasformano in mero sostituto dello Stato. Ha inoltre chiarito che, ai fini del COSAP, rileva lo sfruttamento economico dell'area occupata e che, in assenza di un titolo concessorio rilasciato dall'ente che subisce l'occupazione, il canone è dovuto dall'occupante di fatto, a nulla valendo il titolo proveniente da un diverso ente. Infine ha ribadito che il canone è dovuto anche per l'occupazione del soprasuolo e del sottosuolo e che non occorre una totale preclusione della circolazione o dell'uso del piano stradale sottostante. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna della ricorrente alle spese e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63, comma 1, d.lgs. n. 446/1997

  La disciplina del COSAP è letta in chiave funzionale allo sfruttamento economico dell'area occupata e alla necessità di un titolo rilevante rispetto all'ente che subisce l'occupazione; in mancanza, il canone è dovuto dall'occupante di fatto.

• art. 30 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle Regioni, Province, Comuni e loro consorzi, da enti religiosi per l’esercizio di culti ammessi nello stato, da enti pubblici e privati, diversi dalle società, che non hanno per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciale, per finalità specifiche di assistenza, previdenza, sanità educazione, cultura e ricerca scientifica

  L'esenzione è interpretata in senso letterale e restrittivo: spetta solo allo Stato nei casi previsti e non si estende alla società concessionaria che gestisce l'infrastruttura per conto dello Stato.

• art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c.

  Le censure sono state formulate come violazione di legge, ma tutte sono state ritenute infondate nel merito.

• art. 1 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  La nozione di occupazione abusiva comprende ogni occupazione non basata su uno specifico titolo concessorio dell'ente che subisce l'occupazione; il titolo di altro ente non esclude il canone.

• art. 2 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  È richiamato insieme alle altre disposizioni regolamentari per affermare la debenza del canone in caso di occupazione del suolo provinciale.

• art. 12 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  È richiamato come norma regolamentare applicabile alla fattispecie, senza un'autonoma ratio esplicitata.

• art. 29 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  È richiamato come disposizione del regolamento che concorre a fondare la debenza del canone sull'occupazione del suolo pubblico provinciale.

• art. 49 Regolamento COSAP Provincia di Teramo

  È richiamato a sostegno della disciplina provinciale sul canone, senza specifica autonomia argomentativa nel testo.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  La Corte dà atto dei presupposti per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in conseguenza del rigetto del ricorso.

• art. 822 c.c.

  È richiamato dalla ricorrente per sostenere la natura demaniale dell'infrastruttura, ma la Corte ritiene irrilevante tale dato ai fini dell'esenzione COSAP.

• Legge n. 421/1992, art. 4, comma 4, lett. b

  È utilizzata per evidenziare la ratio della disciplina dei canoni/TOSAP-COSAP, ancorata alla rideterminazione delle tariffe in funzione della più adeguata corrispondenza al beneficio economico ritraibile dall'occupazione.

Massime di principio

• L'esenzione prevista dal regolamento COSAP per le occupazioni effettuate dallo Stato va interpretata restrittivamente e non si estende automaticamente al concessionario privato che gestisca un'infrastruttura pubblica, anche se l'attività persegua finalità di interesse generale.
• Ai fini del COSAP, ciò che conta è lo sfruttamento economico dell'area occupata: l'occupazione è imponibile anche quando non comporti una totale impedizione dell'uso del suolo sottostante e anche quando riguardi soprasuolo o sottosuolo.
• L'assenza di un titolo concessorio rilasciato dall'ente proprietario o gestore del bene occupato consente di qualificare l'occupazione come abusiva ai fini del canone; un titolo proveniente da altro ente non elimina il presupposto impositivo.
• La natura demaniale dell'infrastruttura e la presenza di vincoli pubblicistici sulla gestione non sono, da sole, sufficienti a trasformare il concessionario in soggetto equiparabile allo Stato ai fini dell'esenzione dal canone.

Come è indicizzato