Sentenza n. 2457/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda la domanda risarcitoria proposta da UNITEDCOM e proseguita da IDAI LTD quale avente causa, in relazione ai danni asseritamente derivati dall’esclusione dalle procedure di assegnazione e revisione delle frequenze televisive digitali nella fase di transizione dall’analogico al digitale. La società aveva acquisito nel settembre 2009 un impianto analogico e sosteneva di avere confidato, sulla base della disciplina allora vigente e del principio cosiddetto dell’uno a uno, nella successiva assegnazione di un diritto d’uso digitale. L’esclusione era stata determinata dall’applicazione dei criteri della delibera AGCOM n. 475/10/CONS, che richiedevano il possesso dei requisiti, tra cui l’esercizio dell’impianto alla data del 19 dicembre 2008. In appello sono stati dedotti: I) l’erroneità della declaratoria di tardività della domanda risarcitoria, sostenendo che il termine decadenziale di 120 giorni previsto dall’art. 30, comma 3, c.p.a. non fosse applicabile a fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice; II) l’erronea interpretazione delle precedenti sentenze del TAR Lazio e del Consiglio di Stato, l’omessa considerazione dell’autorizzazione generale formatasi per silenzio-assenso e la violazione dell’art. 2043 c.c. e dei principi di buona fede, correttezza, legalità, imparzialità e buona amministrazione. L’appellante ha sostenuto che la delibera AGCOM avesse introdotto retroattivamente e illegittimamente il requisito temporale del 19 dicembre 2008, ledendo il legittimo affidamento sugli investimenti effettuati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo limitatamente alla tempestività della domanda, ritenendo erronea la declaratoria di irricevibilità per tardività. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 6/2015, ha affermato che il termine decadenziale di 120 giorni previsto dall’art. 30, comma 3, c.p.a. non si applica ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice, poiché la decadenza ha natura non schiettamente processuale e la disciplina transitoria dell’art. 2 dell’Allegato 3 al c.p.a. impone l’applicazione del regime previgente, fondato sul termine prescrizionale quinquennale. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata nella parte in cui aveva qualificato la domanda come tardiva, dovendosi ritenere il ricorso ricevibile. Nel merito, tuttavia, l’appello è stato respinto. Il Collegio ha rilevato che la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento presuppone l’illegittimità dell’azione amministrativa e la lesione di un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo a conseguire o conservare. Nel caso concreto, la legittimità della delibera AGCOM n. 475/10/CONS e dei relativi criteri, incluso il riferimento alla data del 19 dicembre 2008, era stata già accertata dal giudice amministrativo nelle sentenze del TAR Lazio n. 8612/2011 e del Consiglio di Stato n. 3104/2012, oltre che nella successiva sentenza del TAR Lazio n. 9308/2014 concernente l’esclusione dalla procedura di revisione delle frequenze. Mancando quindi l’illegittimità dell’esercizio del potere e il presupposto della lesione risarcibile, la società non aveva la legittimazione ad agire per la domanda formulata. La decisione di primo grado è stata confermata nel risultato, ma con diversa motivazione: non rigetto nel merito, bensì inammissibilità dell’azione risarcitoria per difetto delle condizioni preliminari di legittimazione. L’appello è stato pertanto respinto nel dispositivo. IDAI LTD è stata condannata al pagamento di 4.000 euro, oltre accessori, in favore del Ministero e dell’AGCOM; le spese sono state compensate nei confronti di UNITEDCOM, non costituita.

Norme richiamate

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza che ha annullato l’atto amministrativo accertandone l’illegittimità

  Il termine decadenziale non si applica ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo.

• art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La tardività del ricorso costituisce causa di irricevibilità ed è rilevabile d’ufficio anche in appello.

• art. 2 dell’Allegato 3 al c.p.a.

  per i termini che sono in corso alla data di entrata in vigore del codice continuano a trovare applicazione le norme previgenti

  La disciplina transitoria si riferisce anche alla successione tra un termine sostanziale di prescrizione e il nuovo termine decadenziale introdotto dall’art. 30, comma 3, c.p.a.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede un danno ingiusto riconducibile a un esercizio illegittimo del potere amministrativo e alla lesione di un bene della vita.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di buona fede e collaborazione conformano l’attività amministrativa, ma la loro violazione può fondare il risarcimento solo in presenza degli ulteriori presupposti dell’illegittimità e della lesione risarcibile.

• art. 15 d.lgs. 259/2003

  È richiamato in relazione all’autorizzazione generale alla radiodiffusione asseritamente formatasi a seguito della dichiarazione di inizio attività; tale titolo non è stato ritenuto sufficiente a fondare la pretesa risarcitoria.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamando l’art. 91 c.p.c., giustifica la condanna alle spese secondo il criterio della soccombenza.

Massime di principio

• Il termine decadenziale di 120 giorni previsto dall’art. 30, comma 3, c.p.a. per la domanda risarcitoria derivante dall’annullamento di un provvedimento non si applica agli illeciti verificatisi anteriormente all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo; in tali casi opera il regime previgente, incluso il termine prescrizionale applicabile.
• La domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento incolpevole presuppone l’accertamento dell’illegittimità dell’esercizio del potere amministrativo e la lesione di un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo a conseguire o conservare; il solo affidamento nella stabilità o legittimità dell’azione amministrativa non è sufficiente.
• L’affidamento non costituisce una situazione giuridica autonoma, ma un principio regolatore del rapporto amministrativo: può assumere rilievo risarcitorio quando una condotta dell’amministrazione abbia suscitato una ragionevole aspettativa, poi delusa, circa la positiva conclusione del procedimento, purché ricorrano anche illegittimità, ingiustizia del danno e nesso causale.
• Quando la legittimità del provvedimento amministrativo posto a fondamento della pretesa risarcitoria sia stata accertata con giudicato in precedenti giudizi, viene meno il presupposto dell’illegittimità del potere e la domanda risarcitoria fondata sull’affidamento nella legittimità dell’azione amministrativa è inammissibile per difetto della legittimazione ad agire.
• Legittimazione a ricorrere e interesse a ricorrere sono condizioni autonome dell’azione amministrativa e devono essere verificate anche d’ufficio: la legittimazione richiede la titolarità di una posizione giuridica qualificata, mentre l’interesse richiede una lesione concreta e attuale e un’utilità effettiva derivante dalla decisione giudiziale.

Come è indicizzato