Cassazione Civile, Ordinanza n. 29613/2025 del 10/11/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’azione proposta da un’ASL per ottenere l’accertamento dell’illegittimità dei pagamenti effettuati in favore di una società privata che gestisce una struttura per anziani, con conseguente condanna alla restituzione delle somme ritenute indebitamente percepite, quantificate in euro 837.718,72. L’ASL ha sostenuto che la struttura dovesse essere qualificata come RSA e non come RSSA, con la conseguenza che non sarebbe stata ammessa alla compartecipazione alla spesa sanitaria da parte dell’azienda sanitaria locale; ha inoltre dedotto l’assenza, per i pazienti ospitati, della regolare procedura di valutazione sanitaria e ha contestato anche il quantum richiesto dalla controparte. La società convenuta ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, oltre a difese su competenza territoriale, legittimazione passiva e merito. Il Tribunale e poi la Corte d’appello hanno declinato la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo che la lite investisse la legittimità ed il corretto esercizio del potere pubblicistico nella organizzazione del sistema socio-sanitario. Con il ricorso per cassazione l’ASL ha denunciato la violazione delle norme sul riparto di giurisdizione, sostenendo che mancava qualsiasi convenzione o provvedimento concessorio e che la pretesa era una semplice ripetizione di indebito fondata su parametri normativi, non su atti autoritativi; con il secondo motivo ha lamentato omessa pronuncia e difetto assoluto di motivazione per non avere la Corte d’appello esaminato la censura secondo cui spetterebbe al giudice ordinario la cognizione delle controversie sul pagamento di crediti per prestazioni sanitarie, anche quando occorra verificare incidentalmente atti amministrativi invocati come fatti impeditivi o modificativi dalla controparte.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ha dichiarato assorbito il secondo, ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario e ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Lecce, che dovrà riesaminare la causa nel merito e provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità. La Corte ha ritenuto che la domanda dell’ASL fosse una azione di ripetizione di indebito fondata unicamente sull’assenza dei presupposti sostanziali per la compartecipazione alla spesa, senza che la causa petendi implicasse la verifica di un potere autoritativo della pubblica amministrazione; eventuali atti amministrativi richiamati dalla resistente rilevano solo come difese di merito, non come fondamento della giurisdizione amministrativa. Poiché la giurisdizione è determinata dalla domanda attorea e non dalle eccezioni del convenuto, la controversia appartiene al giudice ordinario. In applicazione della disciplina processuale sopravvenuta, la cassazione con rinvio è stata disposta alla Corte d’appello e non al primo giudice.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  richiamato dalla Corte d'appello per attrarre la controversia nella giurisdizione amministrativa; la Cassazione esclude che esso operi quando la domanda sia una semplice ripetizione di indebito senza contestazione diretta di un potere autoritativo

• art. 7, commi 4 e 5, c.p.a.

  invocato per sostenere la giurisdizione del giudice amministrativo; la Cassazione precisa che il criterio rilevante resta il petitum sostanziale e la natura della posizione dedotta

• art. 66 reg. Regione Puglia n. 4 del 2007

  consente alle RSSA, al ricorrere dei requisiti, l’accesso all’accreditamento per l’assegnazione delle quote di spesa per l’assistenza sanitaria

• art. 67 reg. Regione Puglia n. 4 del 2007

  per le RSA escludeva, nel testo vigente ratione temporis, l’accesso ad accreditamento con le ASL per l’assegnazione delle quote di spesa sanitaria

• art. 53, comma 1, lett. b), l. Regione Puglia n. 19 del 2006

  richiamato come base del registro delle strutture residenziali rilevanti ai fini dell’accreditamento

• art. 35 del regolamento regionale n. 4 del 2007

  menzionato quale passaggio di verifica di compatibilità preliminare all’accreditamento delle strutture abilitate

• art. 5 c.p.c.

  la giurisdizione si determina sulla base della domanda proposta dall’attore, non delle eccezioni del convenuto

• art. 112 c.p.c.

  invocato nel secondo motivo per omessa pronuncia

• artt. 132 e 111, commi 1 e 4, c.p.c.

  invocati nel secondo motivo per difetto assoluto di motivazione

• art. 5 l. n. 2248 del 1865, all. E

  il potere di disapplicazione del giudice ordinario opera quando l’atto illegittimo sia mero antecedente logico e non fondamento della domanda

• art. 353 c.p.c.

  richiamato per spiegare che, dopo l’abrogazione, la cassazione con riconoscimento della giurisdizione ordinaria comporta rinvio alla corte d’appello

• art. 354 c.p.c.

  letto in combinazione con l’abrogazione dell’art. 353 c.p.c. per individuare il giudice di rinvio

• d.lgs. n. 149 del 2022

  ha abrogato l’art. 353 c.p.c.

• d.lgs. n. 149 del 2022

  disciplina l’efficacia temporale dell’abrogazione con riferimento alle impugnazioni proposte dal 28 febbraio 2023

• l. n. 197 del 2022

  art. 1, comma 380, lett. a)

  richiamata come norma che ha sostituito la disciplina transitoria del d.lgs. n. 149 del 2022

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla causa petendi e alla natura della posizione giuridica dedotta, non solo in base alla pronuncia formalmente richiesta.
• Se la domanda di ripetizione di indebito è fondata esclusivamente sull’assenza dei presupposti sostanziali del pagamento e non sulla caducazione o illegittimità di un atto amministrativo costitutivo del rapporto, la controversia appartiene al giudice ordinario.
• La mera allegazione, da parte del convenuto, di atti amministrativi o di un potere pubblicistico non sposta la giurisdizione quando tali elementi restano sul piano difensivo e non costituiscono il fondamento della pretesa attorea.
• La giurisdizione si determina sulla base della domanda proposta dall’attore, non delle eccezioni del convenuto; queste ultime possono incidere sul merito ma non sul riparto di giurisdizione.
• Il potere di disapplicazione del giudice ordinario opera quando l’atto amministrativo illegittimo è solo un antecedente logico della decisione, mentre si esclude quando la legittimità dell’atto è posta come questione principale della domanda.
• Nelle controversie sulle prestazioni sanitarie rese da strutture private, la presenza o l’assenza di accreditamento e convenzione è decisiva per individuare il titolo del rapporto e, in mancanza del presupposto legittimante, per qualificare la domanda come azione di ripetizione di indebito.
• In caso di cassazione con riconoscimento della giurisdizione ordinaria, l’abrogazione dell’art. 353 c.p.c. comporta il rinvio al giudice d’appello e non al primo giudice.

Come è indicizzato