Cassazione Civile, Sentenza n. 22556/2016 del 07/11/2016

Esito

La controversia

La docente aveva adito il Tribunale di Viterbo deducendo l’illegittimità di plurimi contratti a tempo determinato stipulati con il Ministero e chiedendo in via principale la conversione del rapporto a tempo indeterminato e, in subordine, il risarcimento del danno. Il Tribunale aveva dichiarato illegittimi i contratti stipulati in successione dopo il 24 ottobre 2001 e liquidato il danno in 5,5 mensilità. In appello, la Corte d’Appello di Roma aveva dichiarato illegittimo il termine apposto a un contratto di supplenza annuale e condannato il Ministero al pagamento di venti mensilità, oltre interessi e rivalutazione. Il Ministero ha proposto due motivi di ricorso: con il primo ha denunciato violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 368 del 2001, della L. n. 124 del 1999, della direttiva 1999/70/CE e della normativa regolamentare, sostenendo la specialità del sistema scolastico e la compatibilità con il diritto UE della reiterazione delle supplenze; con il secondo, formulato in via subordinata, ha contestato la liquidazione del danno in venti mensilità sulla base dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori, deducendo l’incongruità del criterio, la violazione dell’onere della prova e l’applicabilità del limite previsto dalla L. n. 183 del 2010, art. 32, comma 5. La controricorrente aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di autosufficienza.

La decisione

La Cassazione ha respinto l’eccezione preliminare di inammissibilità: il ricorso conteneva gli elementi necessari a ricostruire e valutare le censure, senza che fosse necessaria la trascrizione integrale della sentenza impugnata. Ha accolto il primo motivo, ritenendo che la disciplina speciale del reclutamento scolastico non fosse stata abrogata dalla disciplina generale del lavoro a termine e che, nel caso concreto, non fosse configurabile abuso: le assunzioni a termine su posti di organico di diritto successive al 10 luglio 2001 non avevano superato complessivamente trentasei mesi; inoltre, la docente era stata immessa nei ruoli prima della L. n. 107 del 2015. Ha quindi ritenuto legittimi i contratti e non corretta la dichiarazione di illegittimità del termine. Il secondo motivo, relativo alla quantificazione del risarcimento, è stato dichiarato assorbito. La Corte ha cassato la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha rigettato la domanda introduttiva della docente. Ha compensato integralmente le spese di tutti i gradi, in considerazione delle modifiche normative e della questione della doppia pregiudizialità costituzionale e comunitaria.

Norme richiamate

• art. 4, commi 1 e 11, L. n. 124/1999

  Per effetto della dichiarazione di illegittimità costituzionale della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4 commi 1 e 11 e in applicazione della Direttiva 1999/70/CE 1999 è illegittima, a far tempo dal 10.07.2001, la reiterazione dei contratti a termine stipulati ai sensi della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4 commi 1 e 11, prima dell’entrata in vigore della L. 13 luglio 2015, n. 107, rispettivamente con il personale docente e con quello amministrativo, tecnico ed ausiliario, per la copertura di cattedre e posti vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, sempre che abbiano avuto durata complessiva, anche non continuativa, superiore a trentasei mesi.

  La reiterazione di supplenze su posti vacanti e disponibili di organico di diritto costituisce abuso, per i rapporti anteriori alla L. n. 107 del 2015, quando sia avvenuta dal 10 luglio 2001 e abbia superato complessivamente trentasei mesi, anche non continuativi. La pronuncia applica tale criterio per escludere l’abuso nel caso concreto.

• art. 4, commi 2 e 3, L. n. 124/1999

  Nelle predette ipotesi di reiterazione di contratti a termine in relazione ai posti individuati per le supplenze su “organico di fatto” e per le supplenze temporanee non è in sè configurabile alcun abuso ai sensi dell’Accordo quadro allegato alla Direttiva fermo restando il diritto del lavoratore di allegare e provare il ricorso improprio o distorto a siffatta tipologia di supplenze, prospettando non già la sola reiterazione ma le sintomatiche condizioni concrete della medesima.

  La mera reiterazione di supplenze su organico di fatto o temporanee non integra di per sé abuso; il lavoratore deve allegare e provare l’uso improprio o distorto di tali tipologie, indicando le circostanze concrete rilevanti.

• art. 70, comma 8, D.Lgs. n. 165/2001

  La disciplina del reclutamento del personale a termine del settore scolastico, contenuta nel D.Lgs. n. 297 del 1994, non è stata abrogata dal D.Lgs. n. 368 del 2001, essendone stata disposta la salvezza dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 70, comma 8, che ad essa attribuisce un connotato di specialità.

  La disciplina speciale del reclutamento scolastico a termine resta applicabile e non è stata abrogata dalla disciplina generale del contratto a tempo determinato.

• art. 36, comma 5, D.Lgs. n. 165/2001

  Ai sensi dell’art. 36 (originario comma 2, ora comma 5) del D.Lgs. n. 165 del 2001, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità e sanzione.

  La violazione delle norme imperative in materia di assunzione da parte di una pubblica amministrazione non determina la conversione del rapporto a termine in rapporto a tempo indeterminato, restando ferme le altre responsabilità e sanzioni previste.

• art. 400 D.Lgs. n. 297/1994

  Sulla prima condizione, ed in primo luogo, in assenza di disposizioni di legge che espressamente individuassero il tempo in cui il rinnovo dei contratti a termine potesse integrare la illegittima ed abusiva reiterazione delle assunzioni a termine, deve ritenersi idoneo parametro il termine triennale previsto per l’indizione delle procedure concorsuali per i docenti (art. 400 del T. U., come modificato dalla L. n. 124 del 1999, art. 1): esso infatti, trasposto in termini di rinnovi contrattuali, sarebbe stato idoneo a giustificare fino a tre contratti a termine, ciascuno di durata annuale ed è, quindi, desumibile in via interpretativa proprio dal sistema peculiare della scuola, ricevendo specifica conferma nel fatto che avranno cadenza triennale i futuri concorsi pubblici, come previsto della L. n. 107 del 2015, art. 1, dal comma 113, che ha riformato l’art. 400 del T.U..

  In mancanza di un termine legislativo espresso per individuare l’abuso, la cadenza triennale dei concorsi scolastici costituisce il parametro interpretativo per stabilire il limite temporale di reiterazione; tale criterio è coerente con il limite complessivo di trentasei mesi.

• clausola 5, punto 1, Accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE

  La clausola 5, punto 1, dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell’allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale, quale quella di cui trattasi nei procedimenti principali, che autorizzi, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonchè di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi certi per l’espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo qualsiasi possibilità, per tali docenti e per detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un siffatto rinnovo.

  La clausola 5 vieta un sistema che consenta il rinnovo di contratti a termine per coprire posti vacanti e disponibili senza tempi certi per le procedure concorsuali e senza misure effettive dirette a prevenire e sanzionare l’abuso. La sentenza applica la regola nel quadro dei rimedi nazionali e del limite temporale di trentasei mesi.

• art. 1, comma 131, L. n. 107/2015

  La L. n. 107 del 2015, come affermato dalla sentenza 187 della Corte Costituzionale, ha senz’altro cancellato l’illecito comunitario perchè, per il futuro, ha previsto le misure idonee ad evitare la irragionevole reiterazione senza limiti delle supplenze nella scuola (comma 131) nella quale la Corte di Giustizia ha ravvisato l’illecito stesso.

  Il limite introdotto per il futuro alla reiterazione delle supplenze costituisce una misura normativa diretta a impedire la prosecuzione dell’abuso; la legge sopravvenuta non elimina automaticamente gli illeciti pregressi.

• art. 8 L. n. 604/1966

  Condannava il Ministero al risarcimento dei danni, quantificato in misura pari a 5,5 mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, facendo applicazione della L. n. 604 del 1966, art. 8 e tenendo conto della durata complessiva dei rapporti a termine stipulati dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 368 del 2001.

  La norma è menzionata quale criterio di liquidazione del danno adottato dal Tribunale, ma la Corte di Cassazione non fonda su di essa la propria decisione; il relativo motivo sul risarcimento è assorbito.

• art. 18 L. n. 300/1970

  Nessuna citazione applicativa ulteriore rispetto alla ricostruzione della statuizione d’appello.

  La Corte d’Appello aveva usato la disposizione come parametro equitativo per liquidare il danno in venti mensilità; la Cassazione non esamina nel merito la censura relativa a tale criterio, dichiarando assorbito il secondo motivo.

• art. 32, comma 5, L. n. 183/2010

  Nessuna citazione applicativa ulteriore rispetto alla censura formulata dal Ministero.

  La norma è invocata dal ricorrente per contestare la misura del risarcimento, ma la Corte non decide la questione, poiché il secondo motivo è assorbito.

• art. 2697 c.c.

  Nessuna citazione applicativa ulteriore rispetto alla censura formulata dal Ministero.

  Il Ministero ha dedotto la violazione dell’onere della prova in relazione alla liquidazione del danno; la Corte non decide la censura, dichiarando assorbito il secondo motivo.

• art. 267 TFUE

  Va quindi disattesa la richiesta di avvio, ai sensi dell’art. 267 del TFUE, della procedura di rinvio pregiudiziale dinanzi alla CGUE, formulata sulla dedotta contrarietà con la clausola 5, punti 1 e 2, dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato allegato alla Direttiva 1999/70/CE 1999, e della clausola 4 dello stesso Accordo quadro, e sull’ipotizzato contrasto del principio di uguaglianza e non discriminazione del diritto UE, del trattamento previsto nel nostro ordinamento rispettivamente per i contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con la pubblica amministrazione, in particolare nel Comparto Scuola, e per i contratti a termine stipulati con gli enti pubblici economici e con i datori di lavoro privati, la dove il legislatore nazionale avrebbe escluso i primi dalla tutela rappresentata dalla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato in caso di applicazione delle regole interne di recepimento della suindicata direttiva 1999/70/CE, emanate in attuazione dell’art. 117 Cost., comma 1, senza prevedere alcuna sanzione effettiva, proporzionale, preventiva, dissuasiva neanche sotto il profilo del risarcimento del danno.

  La richiesta di rinvio pregiudiziale è disattesa perché la Corte ritiene che la giurisprudenza della CGUE abbia già chiarito i principi pertinenti e che l’ordinamento nazionale preveda misure effettive contro l’abuso, da valutare anche alla luce della L. n. 107 del 2015.

• art. 97, comma 4, Cost.

  rientra nella competenza dello Stato italiano determinare le modalità di reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni, cosa che è stata fatta dal legislatore ordinario dando attuazione all’art. 97 Cost., comma 4, che sancisce il principio fondamentale secondo cui l’instaurazione del rapporto di impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni avviene, di regola, mediante pubblico concorso;

  L’accesso ai ruoli delle pubbliche amministrazioni avviene di regola mediante concorso pubblico; tale principio giustifica, nel settore pubblico, l’esclusione della conversione automatica dei contratti a termine irregolari.

• art. 136 Cost. e art. 30 L. n. 87/1953

  Dal dato per il quale la sentenza n. 187 del 2016 è una sentenza di accoglimento, discende che, in base all’art. 136 Cost., in combinato con la L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 30, L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11, cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione nella parte in cui autorizza, in mancanza di limiti effettivi alla durata massima totale dei rapporti di lavoro successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonchè di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza ragioni obiettive che lo giustifichino.

  La dichiarazione di illegittimità costituzionale elimina dall’ordinamento, per i rapporti non esauriti, la norma nella parte in cui autorizzava rinnovi potenzialmente illimitati senza ragioni obiettive e senza limiti effettivi di durata.

Massime di principio

• La disciplina speciale del reclutamento scolastico a tempo determinato, in quanto sistema organico di settore salvaguardato dalla normativa sul pubblico impiego, non è stata abrogata dalla disciplina generale dei contratti a termine.
• Per i contratti scolastici stipulati dal 10 luglio 2001 e prima della L. n. 107 del 2015, la reiterazione di supplenze annuali su posti vacanti e disponibili di organico di diritto integra abuso se la durata complessiva, anche non continuativa, supera trentasei mesi; il limite triennale si ricava dalla cadenza prevista per le procedure concorsuali.
• La violazione delle disposizioni imperative sull’assunzione da parte di una pubblica amministrazione non comporta la conversione del rapporto a termine in rapporto a tempo indeterminato, ferma la necessità di rimedi effettivi e dissuasivi contro l’abuso.
• La stabilizzazione effettivamente conseguita può costituire misura idonea a sanzionare e rimuovere le conseguenze dell’abuso; eventuali danni ulteriori e diversi devono essere allegati e provati dal lavoratore.
• La mera reiterazione di supplenze su organico di fatto o temporanee non configura di per sé abuso; il lavoratore deve allegare e provare l’uso improprio o distorto del potere organizzativo, indicando le concrete circostanze delle assegnazioni.

Come è indicizzato