Cassazione Civile, Sentenza n. 22557/2016 del 07/11/2016

Esito

La controversia

Una docente aveva agito contro il Ministero chiedendo, in via principale, che fosse dichiarata la nullità dei termini apposti ai contratti a tempo determinato stipulati in successione e la conversione del rapporto in tempo indeterminato ai sensi dell’art. 5 del D.Lgs. n. 368 del 2001; in subordine, chiedeva il risarcimento del danno ai sensi dell’art. 36 del D.Lgs. n. 165 del 2001, quantificato in 8.000 euro per ogni anno di lavoro. Il Tribunale aveva accolto le domande, ma la Corte d’appello di Perugia, con sentenza n. 367/2011 depositata l’11 luglio 2011, in riforma della decisione di primo grado, le aveva respinte. La docente ha proposto ricorso per cassazione con quattro motivi: ha sostenuto che la disciplina generale del lavoro a termine dovesse applicarsi congiuntamente alla disciplina scolastica speciale per conformare quest’ultima alla direttiva 1999/70/CE; ha dedotto che l’assenza di esigenze temporanee ed eccezionali rendesse illegittimi i contratti e comportasse conversione o risarcimento, contestando che l’art. 97 Cost. impedisse la conversione; ha censurato l’applicazione temporale delle disposizioni introdotte nel 2009 e nel 2011, sostenendone l’innovatività; infine, ha affermato che le supplenze annuali su posti vacanti non rispondessero a esigenze eccezionali e imprevedibili. La Cassazione ha rilevato che la ricorrente era stata immessa in ruolo dal 1° settembre 2012 e che i contratti, dall’anno scolastico 2001-2002 al 2008-2009, riguardavano esclusivamente posti di organico di fatto. Non risultavano allegati né provati un uso improprio o distorto delle supplenze di tale tipo, né danni ulteriori rispetto a quelli correlati alla mancata stabilizzazione.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso e compensato integralmente le spese. Ha ribadito che il reclutamento scolastico a termine è regolato da una disciplina speciale, non abrogata dal D.Lgs. n. 368 del 2001. Ha distinto le supplenze su organico di diritto, per le quali la reiterazione oltre trentasei mesi può integrare abuso alle condizioni indicate dalla decisione, dalle supplenze su organico di fatto e temporanee, per le quali la reiterazione non costituisce di per sé abuso, salvo prova di un uso improprio o distorto. Nel caso concreto ricorrevano soltanto supplenze su organico di fatto, e la docente non aveva allegato fatti specifici idonei a dimostrare un impiego distorto di tale tipologia. Inoltre, era stata immessa in ruolo dal 1° settembre 2012 e non aveva formulato tempestivamente domanda né allegato danni ulteriori e diversi da quelli correlati alla mancata conversione. I motivi, fondati sull’asserita applicabilità della disciplina generale del D.Lgs. n. 368 del 2001, sono stati quindi rigettati. Le spese di cassazione sono state compensate in ragione delle modifiche del quadro normativo e delle questioni costituzionali ed europee intervenute durante il giudizio.

Norme richiamate

• D.Lgs. n. 165/2001, art. 70, comma 8

  La disciplina del reclutamento del personale a termine del settore scolastico, contenuta nel D.Lgs. n. 297 del 1994, non è stata abrogata dal D.Lgs. n. 368 del 2001, essendone stata disposta la salvezza dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 70, comma 8, che ad essa attribuisce un connotato di specialità.

  La disciplina speciale scolastica sul reclutamento a termine è fatta salva e non è stata abrogata dalla successiva disciplina generale del lavoro a tempo determinato.

• D.Lgs. n. 165/2001, art. 36

  Ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 36 (originario comma 2, ora comma 5), la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità e sanzione.

  La violazione delle regole sull’assunzione presso una pubblica amministrazione non comporta la conversione del rapporto a termine in rapporto a tempo indeterminato; restano applicabili le altre responsabilità e sanzioni previste.

• L. n. 124/1999, art. 4, commi 1 e 11

  Per effetto della dichiarazione di illegittimità costituzionale della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11 e in applicazione della Direttiva 1999/70/CE 1999 è illegittima la reiterazione dei contratti a termine stipulati ai sensi della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11 prima dell’entrata in vigore della L. 13 luglio 2015, n. 107, rispettivamente con il personale docente e con quello amministrativo, tecnico ed ausiliario, per la copertura di cattedre e posti vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, stipulati a far tempo dal 10.7.2001 e che abbiano avuto durata complessiva, anche non continuativa superiore a trentasei mesi.

  La reiterazione oltre trentasei mesi, a partire dal 10 luglio 2001 e prima della legge n. 107/2015, è illegittima quando riguarda posti vacanti e disponibili di organico di diritto destinati a restare tali per l’intero anno scolastico.

• D.Lgs. n. 368/2001

  La disciplina del reclutamento del personale a termine del settore scolastico, contenuta nel D.Lgs. n. 297 del 1994, non è stata abrogata dal D.Lgs. n. 368 del 2001, essendone stata disposta la salvezza dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 70, comma 8, che ad essa attribuisce un connotato di specialità.

  La disciplina generale del lavoro a termine dettata dal D.Lgs. n. 368/2001 non si applica in luogo della disciplina speciale scolastica, che resta regolata dalle proprie norme di reclutamento.

• L. n. 124/1999, art. 4, commi 2 e 3

  Nelle predette ipotesi di reiterazione di contratti a termine in relazione ai posti individuati per le supplenze su “organico di fatto” e per le supplenze temporanee non è in sè configurabile alcun abuso ai sensi dell’Accordo Quadro allegato alla Direttiva fermo restando il diritto del lavoratore di allegare e provare il ricorso improprio o distorto a siffatta tipologia di supplenze, prospettando non già la sola reiterazione ma le sintomatiche condizioni concrete della medesima.

  La reiterazione di supplenze su organico di fatto o temporanee non integra di per sé abuso. Il lavoratore deve allegare e provare le circostanze concrete che dimostrino l’uso improprio o distorto di tali supplenze, non essendo sufficiente la sola successione dei contratti.

• L. n. 107/2015, art. 1, comma 95

  Nelle ipotesi di reiterazione dei contratti a termine stipulati ai sensi della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, comma 1 realizzatesi prima dell’entrata in vigore della L. 13 luglio 2015, n. 107, con il personale docente, per la copertura di cattedre a posti vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, deve essere qualificata misura proporzionata, effettiva, sufficientemente energica ed idonea a sanzionare debitamente l’abuso ed a “cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione” la misura della stabilizzazione prevista nella citata L. n. 107 del 2015, attraverso il piano straordinario destinato alla copertura di tutti i posti comuni e di sostegno dell’organico di diritto, relativamente al personale docente, sia nel caso di concreta assegnazione del posto di ruolo sia in quello in cui vi sia certezza di fruire, in tempi certi e ravvicinati, di un accesso privilegiato al pubblico impiego, nel tempo compreso fino al totale scorrimento delle graduatorie ad esaurimento, secondo quanto previsto dalla L. n. 107 del 2015, art. 1, comma 109.

  Per il personale docente, il piano straordinario di stabilizzazione previsto dalla legge n. 107/2015 costituisce una misura idonea a sanzionare l’abuso e a ripararne le conseguenze quando comporti l’immissione in ruolo o una certezza di accesso privilegiato in tempi certi e ravvicinati.

• Direttiva 1999/70/CE, Accordo quadro, clausola 5, punto 1

  Nelle predette ipotesi di reiterazione di contratti a termine in relazione ai posti individuati per le supplenze su “organico di fatto” e per le supplenze temporanee non è in sè configurabile alcun abuso ai sensi dell’Accordo Quadro allegato alla Direttiva fermo restando il diritto del lavoratore di allegare e provare il ricorso improprio o distorto a siffatta tipologia di supplenze, prospettando non già la sola reiterazione ma le sintomatiche condizioni concrete della medesima.

  La clausola 5 non rende abusiva automaticamente ogni successione di supplenze: per quelle su organico di fatto e temporanee l’abuso richiede la prova di circostanze concrete che rivelino un uso improprio o distorto.

• Art. 97, quarto comma, Cost.

  rientra nella competenza dello Stato italiano determinare le modalità di reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni, cosa che è stata fatta dal legislatore ordinario dando attuazione all’art. 97 Cost., comma 4, che sancisce il principio fondamentale secondo cui l’instaurazione del rapporto di impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni avviene, di regola, mediante pubblico concorso;

  Il reclutamento nelle pubbliche amministrazioni avviene di regola mediante concorso; questo principio, proprio dell’impiego pubblico, giustifica la diversità rispetto al lavoro privato e si oppone alla conversione automatica del rapporto a termine.

• Art. 136 Cost.

  Dal dato per il quale la sentenza n. 187 del 2016 è una sentenza di accoglimento, discende che, in base all’art. 136 Cost. in combinato con la L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 30 la L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, comma 1 e 11 cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione nella parte in cui autorizza, in mancanza di limiti effettivi alla durata massima totale dei rapporti di lavoro successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonchè di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza che ragioni obiettive che lo giustifichino.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale determina la cessazione di efficacia della disposizione censurata nei limiti indicati dalla decisione costituzionale, con effetti sui rapporti non ancora esauriti.

• L. n. 87/1953, art. 30

  Dal dato per il quale la sentenza n. 187 del 2016 è una sentenza di accoglimento, discende che, in base all’art. 136 Cost. in combinato con la L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 30 la L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, comma 1 e 11 cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione nella parte in cui autorizza, in mancanza di limiti effettivi alla durata massima totale dei rapporti di lavoro successivi, il rinnovo potenzialmente illimitato di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonchè di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza che ragioni obiettive che lo giustifichino.

  La disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima cessa di avere efficacia, nei limiti della pronuncia, dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.

• Art. 117 Cost.

  Per effetto della dichiarazione di illegittimità costituzionale della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11 e in applicazione della Direttiva 1999/70/CE 1999 è illegittima la reiterazione dei contratti a termine stipulati ai sensi della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 4, commi 1 e 11 prima dell’entrata in vigore della L. 13 luglio 2015, n. 107, rispettivamente con il personale docente e con quello amministrativo, tecnico ed ausiliario, per la copertura di cattedre e posti vacanti e disponibili entro la data del 31 dicembre e che rimangano prevedibilmente tali per l’intero anno scolastico, stipulati a far tempo dal 10.7.2001 e che abbiano avuto durata complessiva, anche non continuativa superiore a trentasei mesi.

  La normativa nazionale sul reclutamento scolastico va ricostruita in coerenza con gli obblighi derivanti dalla direttiva europea; la reiterazione di contratti oltre i limiti indicati è illegittima per i posti vacanti e disponibili di organico di diritto.

Massime di principio

• La disciplina speciale sul reclutamento a termine del personale scolastico non è stata abrogata dalla disciplina generale del lavoro a tempo determinato; la sua specialità è riconosciuta anche dalla norma che fa salva la disciplina di settore.
• La successione di contratti per supplenze su posti vacanti e disponibili di organico di diritto può costituire abuso quando, a partire dal 10 luglio 2001 e prima della legge n. 107/2015, supera complessivamente trentasei mesi, anche non continuativi, senza ragioni obiettive che la giustifichino.
• La sola reiterazione di supplenze su organico di fatto o temporanee non integra abuso. Il lavoratore deve allegare e provare elementi concreti di uso improprio o distorto del potere organizzativo, non bastando la successione degli incarichi.
• Nel pubblico impiego la violazione delle regole sull’assunzione a termine non comporta la conversione automatica in un rapporto a tempo indeterminato; il reclutamento avviene di regola mediante concorso e l’abuso deve essere contrastato con misure effettive e dissuasive diverse dalla conversione.
• Per il personale docente, l’immissione in ruolo o una concreta e certa possibilità di accesso privilegiato in tempi certi e ravvicinati può costituire misura proporzionata ed effettiva di riparazione dell’abuso; la stabilizzazione già conseguita attraverso precedenti procedure selettive può assolvere analoga funzione.
• L’immissione in ruolo non preclude la domanda per danni ulteriori e diversi da quelli collegati alla mancata conversione, ma il lavoratore deve allegarli e provarli; per tali danni non opera l’agevolazione probatoria prevista per il danno da abuso in assenza di stabilizzazione.

Come è indicizzato