Sentenza n. 13670/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, deducendo quattro motivi. Con il primo ha contestato la validità dell’atto notificato, assumendo la mancata sottoscrizione, l’assenza dell’attestazione di conformità all’originale e del contrassegno previsto dal Codice dell’amministrazione digitale, nonché la violazione degli obblighi di trasparenza e delle norme sulla documentazione amministrativa. Con il secondo ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che la partecipazione sarebbe necessaria anche nell’esercizio di poteri vincolati quando occorra accertare i presupposti dell’intervento. Con il terzo ha denunciato la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi. Con il quarto ha lamentato la violazione del d.P.R. 380/2001, della l. 241/1990 e l’eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto di istruttoria, assumendo che il Comune avrebbe dovuto verificare prima dell’ordine di demolizione se l’intervento potesse arrecare pregiudizio alla parte conforme dell’immobile, ai sensi dell’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la mancata attestazione di conformità della copia notificata costituisca una mera irregolarità formale attinente alla fase integrativa dell’efficacia dell’atto, non alla sua esistenza o validità; non equivale quindi a difetto di sottoscrizione. Nel caso concreto, inoltre, la copia recava la sottoscrizione autografa del responsabile del settore ed era stata consegnata dal messo notificatore, anch’egli sottoscrivente. L’art. 23, comma 2-bis, d.lgs. 82/2005 è stato ritenuto inconferente perché riguarda copie analogiche di documenti informatici, mentre l’ordinanza derivava da un documento analogico. Il secondo motivo è stato respinto perché l’ordine di demolizione di un abuso edilizio è atto dovuto e vincolato; l’omessa comunicazione di avvio non determina l’annullamento quando il ricorrente non dimostri che la partecipazione avrebbe potuto incidere sul contenuto dell’atto. Il decorso del tempo dalla realizzazione dell’abuso non è stato ritenuto elemento idoneo a modificare tale conclusione. Il TAR ha inoltre rilevato che si trattava di opere realizzate in assenza assoluta di permesso di costruire, e non di opere in difformità, sicché non emergeva una specifica questione tecnica sull’entità della variazione. Il terzo motivo è stato ritenuto manifestamente infondato poiché l’art. 10-bis l. 241/1990 opera nei procedimenti avviati a istanza di parte, mentre l’ordine di demolizione è adottato d’ufficio nell’attività di vigilanza edilizia. Il quarto motivo è stato respinto perché la valutazione sulla sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria ex art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 appartiene alla fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all’adozione dell’ordine di demolizione; spetta al privato dimostrare rigorosamente, in tale fase, l’obiettiva impossibilità di demolire senza pregiudicare la parte conforme. In ogni caso, la disposizione riguarda gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, mentre nella fattispecie vi era carenza assoluta di titolo edilizio, con conseguente applicabilità della demolizione quale sanzione ripristinatoria. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di 2.000 euro di spese di lite, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa dell’ordine di demolizione e rimessione in pristino per opere eseguite in assenza di permesso di costruire.

• art. 18 d.P.R. 445/2000

  Le copie autentiche, totali o parziali, di atti e documenti possono essere ottenute con qualsiasi procedimento che dia garanzia della riproduzione fedele e duratura dell’atto o documento.

  La mancata attestazione di conformità sulla copia notificata incide, al più, sulla fase integrativa dell’efficacia e costituisce irregolarità formale, non vizio di validità dell’atto originale.

• art. 23, comma 2-bis, d.lgs. 82/2005

  La disposizione riguarda le copie analogiche di documenti informatici e non si applica alla copia di un provvedimento redatto originariamente in modalità analogica.

• art. 21-bis l. 241/1990

  I provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei destinatari acquistano efficacia mediante comunicazione; tale fase non coincide con la formazione e validità dell’atto.

• art. 7 l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullamento dell’ordine di demolizione quando, trattandosi di potere vincolato, sia palese che la partecipazione non avrebbe potuto modificarne il contenuto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio procedimentale derivante dall’omessa comunicazione di avvio è non invalidante quando l’amministrazione dimostri o risulti evidente che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto si applica ai procedimenti avviati a istanza di parte e non ai procedimenti d’ufficio diretti all’adozione di un ordine di demolizione.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione è adottato nell’ambito dell’attività d’ufficio di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria è valutata nella fase esecutiva, su rigorosa dimostrazione del privato circa l’obiettiva impossibilità di demolire senza pregiudizio per la parte conforme; la norma concerne gli interventi in parziale difformità dal permesso di costruire.

Massime di principio

• La mancata attestazione di conformità all’originale della copia notificata di un provvedimento amministrativo non determina, di per sé, la nullità o l’annullabilità dell’atto quando l’originale sia esistente e la copia consenta di individuare la provenienza e il contenuto dell’atto; il vizio attiene alla fase integrativa dell’efficacia e costituisce mera irregolarità formale.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non invalida l’ordine di demolizione di un abuso edilizio quando il potere esercitato sia vincolato e sia evidente che la partecipazione del destinatario non avrebbe potuto incidere sul contenuto della decisione, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• L’art. 10-bis l. 241/1990, relativo al preavviso di rigetto, si applica ai procedimenti avviati su istanza di parte e non ai procedimenti d’ufficio diretti all’adozione di sanzioni edilizie ripristinatorie.
• La verifica della possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria per pregiudizio alla parte conforme appartiene alla fase esecutiva successiva all’ordine di demolizione e deve essere attivata dal privato mediante rigorosa dimostrazione dell’impossibilità oggettiva di eseguire il ripristino senza danni alla parte legittima.
• In presenza di opere realizzate in assenza assoluta di titolo edilizio, la demolizione costituisce la sanzione ripristinatoria applicabile; l’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001, riferito alla parziale difformità dal permesso di costruire, non impone una verifica preventiva della fiscalizzazione prima dell’ordine demolitorio.

Come è indicizzato