Cassazione Civile, Ordinanza n. 30241/2024 del 25/11/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla notifica di un avviso di accertamento/pagamento relativo al canone per l'occupazione di spazi pubblici per l'anno 2008, con irrogazione di sanzioni, riferito all'installazione di tende retrattili a protezione delle vetrine di una farmacia. Il destinatario dell'atto ha contestato che le tende integrassero occupazione di suolo pubblico, sostenendo che fossero collocate sotto terrazzi aggettanti su area privata, non incidessero sull'uso collettivo del suolo, non apportassero vantaggio economico e non avessero carattere stabile; ha inoltre dedotto che il regolamento comunale sarebbe divenuto efficace solo dall'11 marzo 2008. In appello la società concessionaria, ritenuta legittimata dal giudice di merito, ha ottenuto il rigetto della domanda. In Cassazione il ricorrente ha proposto nove motivi: (1) difetto di legittimazione sostanziale e processuale della concessionaria, per mancato affidamento dell'attività di accertamento delle entrate patrimoniali e per tardiva produzione della convenzione; (2) erroneo riconoscimento della legittimazione del concessionario in una controversia su entrata patrimoniale, che spetterebbe al Comune quale creditore; (3) difetto di legittimazione all'appello della società, non parte del primo grado secondo il ricorrente; (4) erronea distribuzione dell'onere probatorio e violazione delle regole regolamentari sul calcolo dell'occupazione soprastante; (5) tardività dell'allegazione della servitù di uso pubblico costituita per dicatio ad patriam; (6) erronea desunzione della dicatio ad patriam dalla sola utilizzazione del marciapiede per il pubblico transito e mancato rilievo della tardività dell'allegazione; (7) erronea affermazione di un beneficio economico derivante dalle tende, non correlato al suolo pubblico sottostante; (8) erronea ritenuta permanenza dell'occupazione e mancata prova da parte del Comune; (9) erronea decorrenza di efficacia del regolamento comunale dal 1° gennaio 2008 anziché dall'11 marzo 2008. La Corte di cassazione ha esaminato prioritariamente il terzo motivo e lo ha rigettato; ha poi accolto il primo e il secondo motivo, ritenendo non provato l'affidamento alla società dell'attività di accertamento delle entrate patrimoniali comunali e quindi insussistente la sua legittimazione processuale e sostanziale a intimare il pagamento; ha dichiarato assorbiti gli altri motivi e ha deciso nel merito, annullando l'avviso di pagamento notificato dalla società per conto del Comune.

La decisione

La Corte ha rigettato il motivo sulla legittimazione della società a proporre appello, ma ha accolto i primi due motivi di ricorso relativi alla legittimazione passiva e sostanziale della concessionaria. Ha ritenuto decisiva la mancata prova dell'affidamento, alla società, dell'attività di accertamento delle entrate patrimoniali comunali, osservando che la convenzione invocata risultava prodotta tardivamente dal Comune, costituitosi oltre i termini istruttori. Conseguentemente ha cassato la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ha deciso nel merito ex art. 384 c.p.c., dichiarando la nullità dell'avviso di pagamento notificato dalla società per conto del Comune. Le spese dei tre gradi sono state poste a carico della società concessionaria e del Comune.

Norme richiamate

• art. 52 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  consente agli enti locali di disciplinare con regolamento le proprie entrate e di affidarne a terzi, anche disgiuntamente, le attività di accertamento e riscossione; la legittimazione processuale del concessionario presuppone la prova del concreto affidamento dell'attività di accertamento.

• art. 2697 c.c.

  è richiamato per ribadire che la parte che invoca il potere del concessionario deve provare il titolo dell'affidamento, non potendosi invertire l'onere della prova.

• art. 81 c.p.c.

  la legittimazione ad agire o resistere in giudizio si collega alla titolarità del potere processuale nella controversia, distinta dalla titolarità sostanziale del rapporto.

• art. 1188 c.c.

  non è applicabile in modo decisivo alla fattispecie per attribuire al concessionario la sola qualità di adiectus solutionis causa rispetto a entrate patrimoniali riscossa tramite avviso di accertamento.

• art. 75 c.p.c.

  richiamato nel motivo ma non decisivo; la Corte ritiene sufficiente la qualità di parte del precedente grado per proporre impugnazione, a prescindere dalla legittimazione sostanziale.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nel motivo ma non decisivo; l'appello della società non integra ultrapetizione o difetto di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 2909 c.c.

  invocato in relazione alla pretesa efficacia del giudicato di primo grado su alcuni accertamenti fattuali, ma i motivi relativi restano assorbiti.

• art. 42, comma 4, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  richiamato nel motivo concernente il presupposto dell'occupazione del suolo pubblico, ma la Corte non lo esamina nel merito perché assorbe i relativi motivi.

• art. 132, secondo comma, n. 4 c.p.c.

  invocato per vizio di motivazione apparente o insufficiente, ma i motivi che lo richiamano sono assorbiti.

• art. 345, secondo comma, c.p.c.

  richiamato per lamentare la tardività di nuove allegazioni in appello; la questione resta assorbita dall'accoglimento dei primi motivi.

• art. 825 c.c.

  citato nel contesto della dedotta servitù di uso pubblico; non forma oggetto della ratio decidendi finale.

• art. 38, comma 2, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  richiamato nel motivo sul beneficio economico e sulla natura del canone, ma non è decisivo ai fini della cassazione.

• art. 36 regolamento comunale

  invocato dal ricorrente per sostenere che il beneficio dovesse essere correlato all'utilizzazione del suolo sottostante.

• art. 37, comma 3, regolamento comunale

  richiamato per il criterio di calcolo dell'occupazione soprastante, ma i motivi relativi restano assorbiti.

• art. 40, comma 3, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  richiamato nel motivo sulla decorrenza del regolamento comunale; non esaminato nel merito per assorbimento.

• art. 51, commi 1 e 2, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  richiamato nel motivo sulla decorrenza del regolamento; non decisivo nella decisione finale.

• art. 3, comma 1, L. 27 luglio 2000, n. 212

  richiamato nel motivo sulla decorrenza delle disposizioni regolamentari; non esaminato nel merito.

• art. 384, ultimo comma, c.p.c.

  consente alla Corte, una volta cassata la sentenza e non occorrendo ulteriori accertamenti di fatto, di decidere la causa nel merito dichiarando la nullità dell'avviso di pagamento.

Massime di principio

• Nei giudizi relativi a entrate comunali affidate a terzi, la legittimazione processuale e sostanziale del concessionario a emettere l'atto e a stare in giudizio presuppone la prova dell'effettivo affidamento, da parte dell'ente, dell'attività di accertamento o riscossione relativa a quella specifica entrata.
• Quando l'ente locale produce il titolo dell'affidamento oltre i termini processuali di decadenza istruttoria, il giudice non può fondare su quel documento la legittimazione del concessionario se la sua rituale acquisizione è tempestivamente contestata.
• La qualità di parte del giudizio di primo grado, anche se dichiarata priva di legittimazione passiva dal tribunale, è sufficiente a fondare la legittimazione a proporre appello o a resistervi; ciò che rileva per l'impugnazione è la formale partecipazione al precedente grado, non la titolarità sostanziale del rapporto.
• Per le entrate patrimoniali degli enti locali, non è automaticamente trasferibile la disciplina valevole per la riscossione tramite ruoli ex d.P.R. n. 602/1973, dovendosi verificare se l'attività sia stata affidata secondo le diverse regole dell'art. 52 d.lgs. n. 446/1997.
• Se la mancanza di prova dell'affidamento al concessionario dell'attività di accertamento esclude il potere di emettere l'avviso di pagamento, la Corte di cassazione può definire la controversia nel merito, senza rinvio, dichiarando la nullità dell'atto impugnato.
• La mancata prova del titolo legittimante l'azione del concessionario non può essere supplita da mere presunzioni o dalla qualificazione generale del soggetto come gestore delle entrate comunali.

Come è indicizzato