Sentenza n. 5910/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha proposto cinque motivi d'appello. Con il primo ha dedotto l'inammissibilità del ricorso collettivo proposto dalla società promissaria acquirente e dalle promittenti venditrici, per mancanza dei presupposti di identità delle situazioni sostanziali e processuali e per la possibile divergenza degli interessi. Con il secondo ha sostenuto l'inammissibilità del ricorso introduttivo, ritenendo l'art. 90-bis del regolamento edilizio una disposizione non immediatamente impugnabile. Con il terzo ha dedotto la violazione dell'art. 37, comma 4, della legge regionale abruzzese e dell'art. 3 l. n. 241/1990, nonché l'indebita compressione della discrezionalità comunale in materia urbanistica: la limitazione alle sole zone D.2 sarebbe stata giustificata dalle caratteristiche della sottozona e dai possibili impatti dell'attività su traffico, accessibilità e sosta. Con il quarto motivo ha contestato il giudizio di manifesta irragionevolezza, sostenendo che il Comune potesse ammettere una determinata destinazione d'uso soltanto in uno specifico sottoambito. Con il quinto ha censurato l'annullamento dei provvedimenti applicativi, sostenendo che, ove fosse stata riconosciuta la legittimità dell'art. 90-bis, sarebbero risultati legittimi anche il parere negativo e il diniego di permesso di costruire. La controversia traeva origine dalla modifica del RUE comunale, approvata con deliberazione consiliare n. 27 del 24 ottobre 2024, che consentiva la realizzazione delle case del commiato esclusivamente nelle zone D.2, e dal successivo diniego del permesso di costruire richiesto per il completamento di un fabbricato e il cambio di destinazione d'uso a casa funeraria in zona D.1.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato respinto: il ricorso collettivo è ammissibile quando le posizioni dei ricorrenti presentano identità sostanziale e non sussiste neppure un conflitto di interessi potenziale. Nel caso concreto, promittenti venditrici e società promissaria acquirente perseguivano il comune obiettivo della realizzazione della casa funeraria, sicché l'accoglimento avrebbe soddisfatto pienamente e parimenti le rispettive posizioni. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché i motivi aggiunti avevano nuovamente impugnato anche la norma regolamentare, oltre agli atti applicativi; pertanto, anche un'eventuale riforma sul carattere immediatamente impugnabile dell'art. 90-bis non avrebbe eliminato l'intero thema decidendum. Il Collegio ha comunque precisato che la disposizione era immediatamente lesiva, in quanto limitava direttamente la localizzazione delle case funerarie alle sole zone D.2. Le prescrizioni urbanistiche che conformano immediatamente le potenzialità edificatorie sono impugnabili direttamente; le prescrizioni di dettaglio, invece, diventano lesive con l'atto applicativo. Il terzo e il quarto motivo sono stati respinti con richiamo a un precedente conforme della Sezione. La normativa regionale consente di vietare o limitare le case funerarie nelle zone A e B, mentre nelle altre zone la limitazione o esclusione richiede l'individuazione di ambiti circoscritti o singoli immobili e una specifica motivazione fondata su particolari ragioni igienico-sanitarie, ambientali, storiche, artistiche, urbanistiche o architettoniche. Dagli atti comunali non emergevano tali ragioni; la scelta di concentrare l'attività nella sola zona D.2 risultava quindi illegittima. Il quinto motivo è stato respinto perché dipendeva dal presupposto, non verificatosi, della legittimità dell'art. 90-bis. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese del grado d'appello, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 37, comma 4, legge regionale Abruzzo n. 41/2012

  Il testo dell'articolo è richiamato dal Comune e dal giudice quale base della disciplina regionale sulle limitazioni localizzative delle case funerarie; tali limitazioni devono essere giustificate da particolari motivi igienico-sanitari, ambientali, storici, artistici, urbanistici o architettonici.

• art. 37, comma 4, legge regionale Abruzzo n. 23/2021

  Dalle sopra indicate disposizioni, si evince che, oltre alle Zone A e B di cui all’art. 2 del d.m. n. 1444 del 1968, in cui la realizzazione di case funerarie è preclusa, nelle residue zone territoriali omogenee tale tipologia di attività non può essere esclusa tout court ma la sua limitazione può riguardare “ambiti” circoscritti oppure singoli immobili in base a una specifica motivazione e comunque sussistendo specifiche condizioni di fatto che devono essere rese note dal Comune nella motivazione degli atti regolatori e ulteriormente dei singoli provvedimenti amministrativi.

  Nelle zone diverse da A e B la realizzazione delle case funerarie non può essere esclusa in via generale; sono ammesse limitazioni riferite ad ambiti circoscritti o singoli immobili, purché sorrette da specifiche condizioni di fatto e da una motivazione riconducibile ai motivi qualificati previsti dalla legge regionale.

• art. 3 l. n. 241/1990

  È richiamato in relazione all'obbligo di motivazione della scelta urbanistica comunale; nel caso concreto la motivazione non esplicitava particolari ragioni idonee a giustificare la limitazione alla sola zona D.2.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il Collegio li richiama per motivare il rinvio alla precedente sentenza della Sezione quale precedente giurisprudenziale conforme.

Massime di principio

• Il ricorso collettivo nel processo amministrativo è ammissibile quando, valutando ex ante la causa petendi, le posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti sono identiche o sostanzialmente convergenti e non sussiste neppure un conflitto di interessi potenziale; la diversa titolarità formale degli interessi non è decisiva se l'accoglimento della domanda soddisfa pienamente e nello stesso modo tutti i ricorrenti.
• Nel processo amministrativo, l'individuazione degli atti impugnati deve essere ricavata dal contenuto complessivo del ricorso e dall'effettiva volontà del ricorrente, non dalla sola epigrafe; i motivi aggiunti possono quindi contenere una nuova impugnazione dell'atto già contestato, anche quando lo richiamino attraverso la riproduzione delle censure originarie.
• Le prescrizioni urbanistiche che conformano immediatamente le potenzialità edificatorie di una determinata area sono immediatamente lesive e devono essere impugnate entro il termine decadenziale decorrente dalla loro pubblicazione; le prescrizioni regolamentari di dettaglio, invece, sono impugnabili insieme all'atto applicativo che ne concretizza la lesività.
• Nelle zone territoriali diverse da quelle in cui la normativa regionale preclude le case funerarie, il Comune non può escludere in via generale tale attività, ma può limitarla ad ambiti circoscritti o a singoli immobili soltanto sulla base di specifiche condizioni di fatto e di una motivazione riferita a particolari ragioni igienico-sanitarie, ambientali, storiche, artistiche, urbanistiche o architettoniche.
• L'esercizio della discrezionalità urbanistica non consente di derogare ai presupposti e agli oneri motivazionali stabiliti dalla legge regionale: la scelta di concentrare una determinata attività in un solo sottoambito è illegittima se gli atti comunali non esplicitano le particolari ragioni richieste dalla disciplina legislativa.

Come è indicizzato