L.R. Abruzzo 41/2012

Disciplina regionale dei servizi funerari e di polizia mortuaria

La legge della Regione Abruzzo regola l’intero sistema dei servizi in ambito necroscopico, funebre, cimiteriale e di polizia mortuaria, con attenzione alla dignità della persona, alla tutela igienico-sanitaria, alla trasparenza del mercato funebre e all’organizzazione uniforme sul territorio regionale.

Ambito di applicazione e principi generali

La disciplina copre:

• i servizi necroscopici, compresi trasporto funebre per indigenti, raccolta dei deceduti in luogo pubblico, medicina necroscopica, depositi di osservazione e obitori;
• le attività cimiteriali, incluse operazioni cimiteriali, concessioni, cremazione e illuminazione votiva;
• le attività autorizzatorie, di vigilanza e controllo in materia di polizia mortuaria.

La Regione promuove anche l’informazione sulla cremazione e sulle sepolture a minore impatto ambientale, nel rispetto delle diverse tradizioni funerarie.

Definizioni rilevanti

La legge fornisce una articolata definizione di soggetti, strutture e istituti, tra cui impresa funebre, incaricato del trasporto, casa funeraria, sala del commiato, feretro, salma, cadavere, cinerario, ossario, cremazione, dispersione delle ceneri, resti mortali e tanatocosmesi. Sono particolarmente rilevanti:

• l’“attività funebre”, intesa come servizio unitario che comprende pratiche amministrative, fornitura di articoli funebri, preparazione del cadavere, trasporto e recupero di cadaveri;
• la “casa funeraria”, struttura privata destinata a osservazione, custodia, trattamenti conservativi e tanatocosmesi;
• la “sala del commiato”, luogo per la custodia temporanea ed esposizione del feretro sigillato.

Funzioni della Regione e poteri sostitutivi

La Regione esercita funzioni di indirizzo e coordinamento verso Comuni e ASL, che devono fornire le informazioni necessarie. Promuove inoltre, d’intesa con ANCI e associazioni di categoria, il codice deontologico delle imprese funebri.

In caso di inerzia comunale nell’adempimento degli obblighi di legge, il Presidente della Giunta regionale assegna un termine per provvedere; decorso inutilmente, nomina un commissario ad acta, con spese a carico dell’ente inadempiente.

Competenze dei Comuni e organizzazione dei cimiteri

I Comuni assicurano sepoltura o cremazione dei cadaveri delle persone residenti e di quelle decedute nel territorio, anche tramite cimiteri o crematori in forma associata. I cimiteri devono essere collocati ad almeno 200 metri dal centro abitato, recintati e dotati almeno di:

• campo di inumazione;
• campo di inumazione speciale;
• camera mortuaria;
• ossario comune;
• cinerario comune.

In relazione alla domanda locale possono essere realizzati anche loculi, celle per ossari, celle per urne cinerarie e spazi per la dispersione delle ceneri.

I Comuni adottano un regolamento di polizia mortuaria entro 120 giorni dalla pubblicazione della legge, disciplinando tra l’altro:

• ubicazione e uso di cimiteri, obitori e case funerarie;
• rotazione dei campi di inumazione e trattamento del terreno;
• durata e tariffe delle concessioni;
• attività funebri e trasporto funebre;
• caratteristiche delle urne cinerarie;
• requisiti di camera mortuaria, ossario, cinerario e sepolture.

Servizi pubblici e divieti di commistione con l’attività funebre

I servizi necroscopici e cimiteriali sono gestiti secondo la disciplina dei servizi pubblici locali, con garanzia di equità e decoro.

È vietato che i servizi mortuari delle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate, nonché dei cimiteri, siano gestiti da soggetti che esercitano attività funebre, anche tramite società controllate o collegate. Le gestioni incompatibili cessano entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge.

I Comuni devono inoltre:

• garantire accesso alle informazioni sui servizi funerari, anche economiche;
• rilasciare le autorizzazioni per l’apertura delle case funerarie;
• formare il personale cimiteriale e il responsabile della custodia cimiteriale;
• autorizzare, in casi eccezionali e sentita l’ASL, sepolture fuori dal cimitero per speciali onoranze;
• assicurare il trasporto funebre in caso di indigenza, bisogno o disinteresse dei familiari, recuperando poi le spese dagli aventi causa;
• garantire la raccolta e il trasferimento in obitorio dei deceduti sulla pubblica via o in luoghi pubblici;
• vigilare sull’osservanza della legge, avvalendosi dell’ASL per gli aspetti igienico-sanitari.

Medicina necroscopica, accertamento di morte e denuncia delle cause

Le strutture di medicina legale delle ASL coordinano e supervisionano la medicina necroscopica e intervengono nei casi di morte improvvisa, causa ignota, o quando occorra il riscontro diagnostico.

La funzione di medico necroscopo è svolta da medici delle strutture di medicina legale o del Servizio Igiene, Epidemiologia e Sanità Pubblica. Le funzioni attribuite dal D.P.R. 285/1990 al “coordinatore sanitario” sono trasferite al responsabile del Servizio Igiene, Epidemiologia e Sanità Pubblica, salvo la proposta di riduzione del periodo di osservazione, che resta al medico necroscopo.

L’accertamento di morte è effettuato:

• dal direttore sanitario o suo delegato, se il decesso avviene in struttura sanitaria e la salma non è trasferita;
• dal medico necroscopo ASL, se il decesso avviene in abitazione privata o altro luogo, comprese strutture residenziali socio-sanitarie o socio-assistenziali.

L’accertamento non può avvenire prima di 15 ore dal decesso, salvo i casi previsti dal D.P.R. 285/1990, e comunque non oltre 30 ore. Contestualmente è rilasciato il nulla osta al trasporto e alla sepoltura.

La denuncia delle cause di morte va resa entro 24 ore dall’accertamento, di regola dal medico curante mediante scheda Istat; se il medico curante non è reperibile, provvede il necroscopo sulla base di documentazione sanitaria; in caso di riscontro diagnostico o autopsia provvede il medico che esegue gli accertamenti.

Malattie infettive, periodo di osservazione e trasporto della salma

Se il medico ritiene che il decesso sia dovuto o possa essere dovuto a malattia infettiva e diffusiva, deve darne immediata notifica all’autorità sanitaria e adottare misure coerenti con le evidenze scientifiche. Il personale funebre deve comunque utilizzare adeguati mezzi di protezione.

Il periodo di osservazione dura 24 ore dal decesso, salvo diverse ipotesi previste dal D.P.R. 285/1990. Se la morte avviene in luogo pubblico o in luogo non idoneo, oppure se occorrono riscontro diagnostico, autopsia o provvedimenti dell’autorità giudiziaria, la salma va trasportata in struttura sanitaria o in obitorio comunale.

Su richiesta di un componente del nucleo familiare, la salma può essere trasferita per il periodo di osservazione:

• alla sala del commiato;
• all’obitorio o deposito di osservazione del Comune;
• all’abitazione dei familiari;
• alla casa funeraria.

Il trasporto è a carico dei richiedenti e deve essere comunicato all’ufficiale di stato civile e al necroscopo. In casi di interesse pubblico ed eventi eccezionali, il Comune può disporre l’uso di spazi in strutture sanitarie, case funerarie, sale del commiato e obitori per tale finalità.

Trattamenti sul cadavere: imbalsamazione e tanatocosmesi

L’imbalsamazione può essere richiesta dai familiari più stretti e inizia solo dopo autorizzazione comunale, previo parere ASL e comunque dopo il periodo di osservazione. La richiesta deve essere corredata dalla dichiarazione del medico incaricato, dal certificato del medico necroscopo e da quello del medico curante che escluda il sospetto di reato.

Sono vietate le operazioni su cadaveri portatori di radioattività o di malattie infettive.

La tanatocosmesi può essere effettuata su richiesta dei familiari, dopo il periodo di osservazione e dopo la visita necroscopica.

Trasporto di salme, cadaveri, resti mortali e prodotti del concepimento

La disciplina distingue vari tipi di trasporto:

• trasferimento di salma: nei casi di decesso in luogo pubblico o in abitazione inadatta all’osservazione, oppure su richiesta familiare verso altro luogo di osservazione;
• trasporto di cadavere: dal luogo del decesso o del rinvenimento verso obitorio, camera mortuaria, casa funeraria, sala del commiato, luogo delle onoranze, cimitero o crematorio;
• trasporto di resti mortali e ossa: autorizzato dal Comune, senza particolari prescrizioni igienico-sanitarie;
• trasporto di parti anatomiche: subordinato al nulla osta ASL e all’autorizzazione comunale;
• prodotti del concepimento e prodotti abortivi non dichiarati nati morti: trasporto, sepoltura o cremazione con nulla osta ASL e autorizzazione comunale.

Il trasporto di cadavere richiede il nulla osta del medico necroscopo e, salvo l’estero, è autorizzato dal Comune del decesso, di regola con un unico provvedimento. Il feretro va confezionato in cassa idonea, e il trasporto avviene con auto funebre e personale qualificato; l’incaricato redige un verbale che accompagna il feretro.

Per i trasporti entro la Regione Abruzzo verso un Comune diverso da quello di decesso, l’autorizzazione deve essere comunicata al Comune di destinazione e alla ASL, con copia della denuncia delle cause di morte.

I trasporti internazionali seguono l’Accordo di Berlino del 1937 e la relativa disciplina sul passaporto mortuario; per l’estradizione all’estero e per l’introduzione in Italia si applicano le regole indicate dalla legge e la certificazione ASL sulle caratteristiche della cassa.

Requisiti dei mezzi di trasporto e delle rimesse

Le autofunebri devono avere comparto feretro separato dalla guida, rivestimento impermeabile e facilmente sanificabile, e sistemi per impedire lo spostamento del feretro.

Le rimesse devono avere certificazione di agibilità e attrezzature per pulizia e disinfezione. L’ASL rilascia il libretto di idoneità dell’autofunebre dopo verifica dei requisiti; il proprietario deve presentare annualmente un’autocertificazione sul permanere dei requisiti e sul luogo di rimessaggio.

Inumazioni, tumulazioni, esumazioni ed estumulazioni

Nei cimiteri devono essere ricevuti, quando non sia richiesta altra destinazione, i cadaveri delle persone morte nel territorio comunale, delle persone residenti in vita nel Comune anche se morte altrove, delle persone aventi diritto al seppellimento nel cimitero scelto dai familiari, nonché i nati morti, i prodotti del concepimento e i resti mortali dei soggetti indicati.

Ogni feretro deve essere inumato o tumulato in sepoltura distinta, dotata di sistema di identificazione resistente agli agenti atmosferici.

Per inumazione e tumulazione l’autorizzazione segue la normativa statale. Le parti anatomiche riconoscibili, in caso di amputazione, seguono le modalità stabilite dal Comune con nulla osta ASL. Per i prodotti abortivi fino a 28 settimane e per i feti presumibilmente oltre 28 settimane ma non denunciati come nati morti, i genitori devono essere informati della possibilità di sepoltura; se non la richiedono, si procede come per le parti anatomiche riconoscibili.

Le esumazioni ordinarie si effettuano dopo 10 anni dall’inumazione; le estumulazioni ordinarie alla scadenza della concessione del loculo. Entrambe sono eseguibili in ogni periodo dell’anno e non richiedono operatori sanitari. Il Comune regola il calendario e comunica alla ASL il piano annuale delle rotazioni.

Durante le operazioni il responsabile della custodia cimiteriale vigila sugli aspetti igienico-sanitari, redige verbale e annota le operazioni nel registro previsto dal D.P.R. 285/1990.

In caso di mineralizzazione completa, i resti possono essere raccolti in cassetta di zinco o collocati nell’ossario comune; se la mineralizzazione è incompleta, è prevista nuova inumazione per 5 anni.

Per le esumazioni ed estumulazioni straordinarie:

• se disposte dall’autorità giudiziaria, si svolgono in obitorio alla presenza del responsabile della custodia cimiteriale; l’ASL interviene solo se richiesto;
• se autorizzate dal Comune per traslazione o cremazione, non occorre parere preventivo ASL.

Le esumazioni straordinarie sono vietate dal 1° maggio al 30 settembre. In tali casi il feretro deve essere collocato in cassa metallica, salvo perfetta integrità; per le estumulazioni straordinarie il trasporto può avvenire in qualsiasi mese, con regola analoga. Se la richiesta riguarda una sepoltura superiore a 20 anni finalizzata al recupero del loculo, il feretro è inumato per almeno 5 anni per consentire la mineralizzazione.

Tumulazione degli animali d’affezione

È ammessa, su richiesta o per volontà del defunto o degli eredi, la tumulazione degli animali d’affezione nella tomba o nel loculo del proprietario, o nella tomba di famiglia, purché in teca separata e previa cremazione.

La disciplina si applica nei limiti della normativa europea, nazionale e regionale in materia igienico-sanitaria e di tutela della salute pubblica. Gli oneri sono a carico del richiedente e il costo è definito dal Comune in relazione alla durata residua della concessione, in misura idonea a garantirne l’accessibilità.

Cremazione, autorizzazione e volontà del defunto

La cremazione è la pratica funeraria che trasforma il cadavere in ceneri tramite procedimento termico; ogni feretro è avviato singolarmente.

L’autorizzazione è rilasciata dall’ufficiale di stato civile del Comune del decesso, nel rispetto della volontà del defunto o su richiesta dei familiari legittimati, previa acquisizione del certificato necroscopico. Per la cremazione dei resti mortali non è richiesta tale certificazione.

La volontà del defunto può essere espressa con le modalità della legge n. 130/2001. Presso ogni Comune è istituito il registro per la cremazione, nel quale si annotano le modalità di espressione della volontà; il soggetto può depositare un atto scritto secondo l’art. 602 c.c. e può in ogni momento chiedere cancellazione o ritiro.

Crematori e pianificazione regionale

I crematori sono realizzati e gestiti nel rispetto della normativa statale ed europea.

La Giunta regionale è chiamata ad adottare un Piano regionale di coordinamento per il rilascio delle autorizzazioni alla realizzazione dei crematori da parte dei Comuni, secondo i criteri della legge n. 130/2001 e tenendo conto di territorio, salute pubblica e compatibilità ambientale. Il Piano deve indicare anche:

• criteri territoriali, paesaggistici e architettonici;
• norme tecniche di realizzazione;
• sistemi di tutela dell’aria;
• limiti alle emissioni;
• metodologie di controllo discontinui;
• monitoraggio in continuo;
• sistemi di controllo della combustione;
• monitoraggio delle deposizioni atmosferiche e delle emissioni diffuse.

Nelle more dell’approvazione del Piano è sospesa la realizzazione di nuovi impianti crematori. Il testo indica anche un termine del 31 dicembre 2022 per l’adozione del Piano, termine ormai decorso.

Destinazione delle ceneri e dispersione

Le ceneri sono raccolte in urna cineraria ermeticamente chiusa e destinate al cinerario comune, salvo richiesta degli aventi titolo per conservazione in cimitero, conservazione in ambito privato o dispersione.

La consegna dell’urna è formalizzata da verbale triplice, con copia al responsabile del servizio cimiteriale, all’ufficiale di stato civile e all’affidatario. In caso di affidamento o dispersione, nel registro sono annotati i dati del defunto, la volontà espressa, il soggetto esecutore e le eventuali note. Ogni variazione del luogo o del soggetto affidatario deve essere comunicata al Comune.

Se il defunto non ha indicato affidatario o incaricato della dispersione, provvedono nell’ordine: coniuge, parente più prossimo, esecutore testamentario, rappresentante dell’associazione cremazionista, tutore, o personale autorizzato dal Comune.

La dispersione delle ceneri è consentita, previa autorizzazione dell’ufficiale di stato civile, in:

• aree appositamente destinate nei cimiteri;
• natura;
• aree private.

In natura è ammessa in montagna a distanza di almeno 200 metri da centri abitati, nei laghi a oltre 100 metri dalla riva, nei fiumi, in mare, in aree naturali ad almeno 200 metri da centri abitati e negli altri luoghi previsti dalla normativa statale. È vietata nei centri abitati e, fuori dai cinerari comunali, in edifici o luoghi chiusi.

La dispersione in aree private richiede il consenso del proprietario, deve avvenire all’aperto e non può avere fini di lucro. È inoltre vietato qualunque compenso al proprietario dell’area privata per il consenso prestato. Il soggetto incaricato della dispersione deve comunicarne al Comune di destinazione le modalità con almeno 10 giorni di preavviso.

Attività funebre: requisiti, SCIA e incompatibilità

L’attività funebre è il servizio unitario che comprende pratiche amministrative, fornitura di articoli funebri, trasporto di salme, cadaveri, ceneri e ossa, preparazione del cadavere e recupero di cadaveri su disposizione dell’autorità giudiziaria.

Chi intende svolgerla presenta SCIA al SUAP del Comune competente, corredata da documentazione e autocertificazioni sui requisiti. I requisiti principali sono:

• rispetto delle norme su salute e sicurezza dei lavoratori;
• disponibilità di almeno un’auto funebre e di autorimessa idonea;
• sede idonea per gli affari amministrativi nel Comune della SCIA;
• personale con adeguate conoscenze teorico-pratiche;
• responsabile della conduzione dell’attività, eventualmente coincidente con il legale rappresentante;
• per sedi commerciali ulteriori, un incaricato alla trattazione degli affari per ciascuna sede.

Le imprese che svolgono solo trasporto funebre devono presentare SCIA e rispettare requisiti analoghi per mezzi, rimesse e personale.

Il personale deve frequentare giornate formative per almeno 24 ore complessive secondo programma regionale; la partecipazione dà diritto ad attestato.

È vietata ogni intermediazione nell’attività funebre. L’attività commerciale deve svolgersi fuori da strutture sanitarie, locali di osservazione e aree cimiteriali. Essa è incompatibile con la gestione del servizio cimiteriale e di quello obitoriale, ma compatibile con case funerarie e sale del commiato.

Il Comune vigila sul corretto esercizio e verifica annualmente il mantenimento dei requisiti.

Case funerarie e sale del commiato

Le case funerarie sono strutture private che svolgono osservazione del cadavere, trattamenti conservativi, tanatocosmesi, custodia ed esposizione della salma e attività proprie delle sale del commiato.

Per l’apertura occorre autorizzazione comunale entro 90 giorni, previo parere ASL entro 45 giorni; il silenzio equivale ad accoglimento. L’autorizzazione segue il procedimento dello sportello unico per le attività produttive.

Le case funerarie devono rispettare requisiti igienico-sanitari e non possono essere collocate:

• a meno di 250 metri da strutture sanitarie residenziali pubbliche o private e da strutture socio-sanitarie residenziali;
• a meno di 250 metri da cimiteri e crematori;
• nelle zone A e B del d.m. 1444/1968.

Per le nuove aperture occorrono almeno 12 posti auto pertinenziali più uno per disabili. I Comuni possono individuare ulteriori limiti o esclusioni per ragioni igienico-sanitarie, ambientali, storico-artistiche, urbanistiche o architettoniche, senza variante urbanistica, e possono elevare la distanza minima fino a 800 metri.

È inoltre consentita l’apertura anche in aree e nuclei industriali, previo nulla osta ARAP o CSI Chieti-Pescara, che possono anch’essi individuare siti da escludere o limitare per esigenze produttive.

La precedente disciplina delle strutture per il commiato è stata abrogata.

Rifiuti cimiteriali e sanzioni

I rifiuti cimiteriali devono essere avviati a recupero o smaltiti in impianti autorizzati; sono richiamati il D.P.R. 254/2003 e il D.Lgs. 152/2006.

Le sanzioni amministrative sono differenziate, tra cui:

• da 3.000 a 5.000 euro per violazioni su attività funebre, case funerarie, periodo di osservazione, requisiti obitoriali, trasporto;
• da 2.000 a 4.000 euro per altre violazioni del capo sul trasporto;
• da 2.000 a 5.000 euro per requisiti strutturali delle case funerarie e violazioni sulla dispersione delle ceneri;
• da 5.000 a 9.000 euro per provvigioni, offerte, regali o vantaggi indebiti nell’attività funebre o di trasporto funebre, con sospensione dell’autorizzazione da 1 a 6 mesi in caso di recidiva.

Le sanzioni sono irrogate secondo la L.R. 47/1984.

Disposizioni transitorie e finali

L’adeguamento delle imprese funebri ai requisiti previsti dalla legge era fissato al 31 dicembre 2015, termine ormai decorso. I gestori cimiteriali che svolgevano anche attività funebre dovevano separarsi societariamente entro dodici mesi dall’entrata in vigore.

I Comuni dovevano istituire il registro per la cremazione entro 90 giorni dalla pubblicazione della legge e adeguare i regolamenti.

Per quanto non diversamente disciplinato, continuano ad applicarsi le disposizioni del D.P.R. 285/1990.

Valutazione di attualità

La legge è formalmente vigente e fornisce ancora la disciplina regionale di settore in Abruzzo; tuttavia alcune sue previsioni hanno carattere transitorio o termini ormai decorsi. Per questo l’atto resta utile come quadro normativo generale, ma alcune parti sono oggi storicamente superate o già attuate.