Sentenza n. 3914/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto i ricorsi contro i dinieghi di condono. In via preliminare ha contestato la ricostruzione del primo giudice e, nel merito, ha dedotto: violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10, 31 e 32 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 2 della l.r. Lazio n. 12/2004, dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003, dell’art. 7 della l.r. n. 36/1987 e delle circolari regionali richiamate; travisamento dei fatti e falsità dei presupposti; erronea qualificazione dell’abuso nella tipologia 3 anziché nella tipologia 1; difetto di istruttoria e omessa pronuncia; violazione degli artt. 3 e 6 della legge n. 241/1990, del principio di buona fede, di non contraddizione, correttezza e buon andamento. La società sosteneva che il mutamento di destinazione d’uso da deposito a residenziale e la trasformazione della superficie accessoria in superficie utile integrassero una nuova costruzione riconducibile alla tipologia 1 del condono, con conseguente applicazione del criterio del completamento strutturale, ritenuto raggiunto entro il 31 marzo 2003. In subordine, affermava che la perizia giurata attestasse il completamento, entro il 2000, della copertura, della tamponatura esterna, degli infissi e di parte degli impianti. Deduceva inoltre la contraddittorietà dell’azione amministrativa rispetto a una nota istruttoria favorevole, alla revoca di precedenti diffide, alle circolari regionali e alle comunicazioni rese nel procedimento penale, sostenendo la necessità di una motivazione rafforzata.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente rigettato l’eccezione di Roma Capitale relativa alla genericità dell’appello, ritenendo che l’atto contenesse critiche specifiche alla sentenza di primo grado e alla sua ratio decidendi, ai sensi dell’art. 101, comma 1, c.p.a. Nel merito, ha confermato il rigetto dei ricorsi. Il Collegio ha distinto la classificazione dell’abuso ai fini del condono dal regime ordinario del titolo edilizio: il fatto che un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante possa integrare una nuova costruzione ai sensi del d.P.R. n. 380/2001 non comporta automaticamente la riconducibilità dell’abuso alla tipologia 1 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003. Considerato l’oggetto concreto della domanda, l’intervento consisteva in opere interne di frazionamento e trasformazione funzionale di un edificio preesistente, accompagnate dal cambio di destinazione d’uso, ed era quindi riconducibile alla tipologia 3 e soggetto al criterio del completamento funzionale. Tale criterio richiede che l’opera sia potenzialmente fruibile, salve le finiture, e che abbia un’identità funzionale chiara e inequivoca rispetto alla destinazione d’uso dichiarata. La società, sulla quale gravava l’onere di provare con data certa l’ultimazione dell’abuso entro il 31 marzo 2003, non ha fornito tale prova. La prima comunicazione del 2008 descriveva gli appartamenti come ancora allo stato rustico, privi di tramezzature, pavimentazioni, rivestimenti, impianti e infissi interni; la seconda comunicazione attestava soltanto il completamento della copertura, della tamponatura, degli infissi e di parte degli impianti, senza dimostrare la realizzazione di tre unità abitative funzionalmente compiute; la DIA del 2008 per l’apertura o modifica di porte e finestre e il sopralluogo del 2009, che aveva rilevato l’assenza di bagni, caldaie e scale di collegamento, confermavano il mancato completamento funzionale. Anche la presenza di un unico vano di accesso, contrapposta agli ingressi autonomi risultanti dalla configurazione finale, deponeva contro l’ultimazione del frazionamento entro la data utile. Il Collegio ha inoltre escluso che le circolari regionali potessero vincolare la qualificazione dell’abuso, non costituendo fonti del diritto. Ha negato la configurabilità della contraddittorietà dedotta: il diniego di condono è un provvedimento vincolato quanto alla verifica dei presupposti legali di sanabilità; inoltre, la nota favorevole del 2015 era un atto endoprocedimentale interno, superato da successivi apporti istruttori e dalla proposta finale di reiezione. La revoca delle diffide del 2009 non esprimeva un orientamento favorevole, ma ribadiva la necessità dell’ultimazione entro il 31 marzo 2003. Le comunicazioni al giudice penale avevano natura meramente informativa. La sentenza del TAR è stata quindi confermata e la società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 3.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’atto di appello deve contenere specifiche critiche alla sentenza impugnata, con l’indicazione delle ragioni per le quali le conclusioni del primo giudice non sono condivise.

  L’appello è ammissibile quando, pur riprendendo questioni già dedotte, individua puntualmente i passaggi della sentenza censurati e contrappone argomentazioni specifiche alla relativa ratio decidendi.

• art. 32, comma 25, l. n. 326/2003

  ultimazione dell’opera entro il 31 marzo 2003

  L’ammissibilità del condono straordinario è subordinata all’ultimazione dell’opera entro il termine previsto dalla legge.

• art. 32, comma 26, l. n. 326/2003

  La disposizione rinvia all’allegato 1 per la classificazione delle tipologie di abuso sanabili, tra cui la tipologia 1 e la tipologia 3.

• art. 31, comma 2, l. n. 47/1985

  gli edifici si intendono ultimati quando sia stato eseguito il rustico e completata la copertura; le opere interne agli edifici già esistenti e quelle non destinate alla residenza quando siano state completate funzionalmente

  Il criterio di ultimazione dipende dalla natura delle opere: per gli edifici opera il criterio strutturale, mentre per le opere interne a edifici esistenti opera il criterio funzionale.

• art. 2, comma 1, l.r. Lazio n. 12/2004

  ultimazione entro il 31 marzo 2003

  La disciplina regionale subordina la sanabilità delle opere al rispetto del termine temporale e articola le opere condonabili in tipologie corrispondenti, sostanzialmente, a quelle della legge statale.

• art. 2, comma 1, lett. e), l.r. Lazio n. 12/2004

  anche con aumento della superficie utile lorda, purché entro la sagoma originaria del fabbricato

  La realizzazione di nuova superficie utile lorda non esclude, di per sé, la riconducibilità dell’intervento alla tipologia delle ristrutturazioni edilizie sanabili, se contenuta nella sagoma originaria.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  La qualificazione ordinaria del mutamento di destinazione d’uso come nuova costruzione non determina automaticamente la classificazione dell’abuso nella tipologia 1 del condono, dovendo quest’ultima essere valutata secondo la disciplina speciale del condono, l’oggetto della domanda e la consistenza materiale dell’intervento.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  La tipologia 3 del condono comprende le opere di ristrutturazione edilizia realizzate in assenza o difformità dal titolo abilitativo.

• art. 35 l. n. 47/1985

  Le opere eseguite sul manufatto oggetto di condono devono essere limitate al completamento ammesso dalla disciplina e presuppongono il rispetto del termine legale di ultimazione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione dei dinieghi è stata ritenuta sufficiente anche per relationem, mediante il richiamo agli atti e ai pareri istruttori posti a fondamento della decisione.

• art. 6 l. n. 241/1990

• art. 70 c.p.a.

  Il TAR ha riunito i ricorsi connessi per identità oggettiva e soggettiva.

Massime di principio

• Ai fini del condono edilizio, la qualificazione dell’abuso deve essere effettuata alla luce della disciplina speciale del condono, dell’oggetto concreto della domanda e della consistenza materiale dell’intervento; la qualificazione del medesimo intervento secondo il regime ordinario dei titoli edilizi non determina automaticamente l’inquadramento in una specifica tipologia di abuso condonabile.
• La distinzione tra criterio strutturale e criterio funzionale per accertare l’ultimazione dell’opera dipende dalla natura concreta delle opere oggetto di sanatoria, non dalla sola tipologia di abuso indicata nell’allegato alla legge sul condono. Per le opere interne a un edificio preesistente si applica il criterio del completamento funzionale.
• Il completamento funzionale richiede uno stato di avanzamento che consenta potenzialmente la fruizione dell’opera, salve le sole finiture, e che attribuisca all’organismo edilizio un’identità funzionale chiara e inequivoca rispetto alla destinazione d’uso dichiarata. Il mero completamento dell’involucro edilizio, della copertura o di parte degli impianti non è sufficiente quando l’abuso consiste nel frazionamento e nella trasformazione in unità abitative.
• L’onere di provare con data certa l’ultimazione dell’intervento abusivo entro il termine previsto per il condono grava sul richiedente. Dichiarazioni rese dallo stesso interessato, documenti tecnici e risultanze del sopralluogo possono essere valutati unitariamente; la presenza, anche successivamente al termine, di carenze incompatibili con l’uso dichiarato può confermare il mancato completamento tempestivo.
• Le circolari amministrative regionali, non costituendo fonti del diritto, non possono vincolare la qualificazione dell’abuso ai fini del condono, che deve restare ancorata alla disciplina primaria e alla concreta consistenza dell’intervento.
• Il diniego di condono edilizio fondato sull’insussistenza di un presupposto legale di sanabilità è un provvedimento vincolato; pertanto, la contraddittorietà quale figura sintomatica dell’eccesso di potere non è configurabile sulla base di mere oscillazioni o orientamenti istruttori interni, salvo che tra gli atti del procedimento sussista un contrasto inconciliabile tale da rendere incerta l’effettiva volontà finale dell’amministrazione.

Come è indicizzato