Sentenza n. 6/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno agito ai sensi dell’art. 31 c.p.a. sostenendo che la Provincia e il Comune fossero rimasti illegittimamente inerti rispetto alla richiesta di indire procedure selettive a evidenza pubblica per l’affidamento delle concessioni demaniali lacuali a uso turistico-ricreativo relative a pontili e stabilimenti balneari sul Lago di Caldaro. Hanno invocato l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, ritenuto self-executing e prevalente sulle norme interne incompatibili, deducendo l’illegittimità delle concessioni assegnate e prorogate senza gara. Hanno inoltre chiesto che le future gare imponessero ai concessionari di consentire l’accesso libero e gratuito ai pontili e alla battigia e che una parte del demanio lacuale fosse destinata a spiaggia libera. I ricorrenti hanno fondato tali pretese anche sull’art. 1, comma 254, lett. c), della legge n. 296/2006, sugli artt. 2, 9 e 42 Cost., sugli artt. 822 e 823 c.c., sull’art. 11, comma 2, della legge n. 217/2011, sull’art. 4, comma 2, della legge n. 118/2022 e sull’art. 2 della legge provinciale n. 9/2018, prospettandone l’applicazione analogica al demanio lacuale. La Provincia ha eccepito l’inammissibilità dell’azione per l’assenza di un obbligo giuridico attuale di provvedere, evidenziando la peculiarità del lago, la presenza di fondi privati frontisti, la natura paesaggistico-ambientale dell’area e la necessità di ulteriori poteri discrezionali per rendere effettivamente accessibili i pontili. Il Comune ha contestato la legittimazione dell’associazione e dei cittadini, rilevando l’ampiezza e genericità degli scopi statutari, la scarsa consistenza associativa e l’assenza di un interesse personale, qualificato e differenziato dei privati.

La decisione

Il Tribunale ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione relativa alla richiesta di inserire nei futuri bandi una clausola sull’accesso libero e gratuito ai pontili e alla battigia. Tale domanda non mira al riconoscimento diretto di un diritto soggettivo, ma alla corretta conformazione degli atti di gara e quindi attiene all’esercizio del potere autoritativo amministrativo, con posizione di interesse legittimo devoluta al giudice amministrativo. Il ricorso è stato tuttavia dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva di tutti i ricorrenti. Quanto all’associazione, il Collegio ha richiamato i requisiti elaborati dall’Adunanza Plenaria n. 6/2020 per la legittimazione degli enti esponenziali in assenza di riconoscimento legislativo espresso: previsione statutaria dello specifico fine di tutela, adeguata rappresentatività e organizzazione stabile, collegamento territoriale non occasionale e omogeneità dell’interesse diffuso. Nel caso concreto, gli scopi statutari dell’associazione sono stati ritenuti eccessivamente ampi, generici e onnicomprensivi; la compagine associativa, composta da soli dodici membri, e il comitato direttivo di due componenti sono stati considerati insufficienti a dimostrare rappresentatività e organizzazione adeguate rispetto agli interessi azionati. Anche la raccolta di alcune migliaia di firme non è stata ritenuta idonea a conferire la rappresentanza processuale dell’interesse comune ai sottoscrittori. I due cittadini sono stati ritenuti privi di legittimazione perché non hanno allegato una posizione personale, qualificata e differenziata, ma hanno agito a tutela del diritto indistinto della generalità dei cittadini alla libera e gratuita fruizione del lago, collocandosi nella posizione del quivis de populo. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile senza esame nel merito dell’asserito obbligo di indire le gare o di garantire l’accesso pubblico. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti, liquidate in euro 2.500,00 per ciascuna delle due amministrazioni costituite, oltre accessori; nulla è stato disposto nei confronti delle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio presuppone un obbligo giuridico dell’amministrazione di provvedere e la legittimazione di chi la propone; il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  È stato invocato dai ricorrenti quale disposizione self-executing che impone procedure selettive imparziali e trasparenti per l’assegnazione di autorizzazioni relative a risorse naturali scarse e impedisce proroghe o rinnovi automatici; il Tribunale non ha deciso il merito di tale questione.

• art. 1, comma 254, lett. c), legge n. 296/2006

  È stato invocato quale fondamento dell’obbligo di garantire l’accesso libero e gratuito al demanio e di inserire la relativa clausola nelle future gare, anche mediante applicazione analogica al demanio lacuale; la questione sostanziale non è stata esaminata.

• artt. 822 e 823 c.c.

  Sono stati richiamati in relazione alla demanialità dell’alveo lacuale e alla disciplina dei beni pubblici; il Tribunale non ha definito nel merito l’estensione dell’accesso pubblico al lago.

• art. 5, comma 1, lett. w), d.lgs. n. 117/2017

  È richiamato nello statuto dell’associazione quale base delle finalità di tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti; la mera iscrizione al RUNTS e il richiamo a tale disposizione non sono stati ritenuti sufficienti a dimostrare la legittimazione processuale.

• art. 2 dello statuto dell’associazione ricorrente

  La previsione statutaria è stata valutata come eccessivamente ampia, generica e onnicomprensiva, tale da non identificare sufficientemente lo specifico interesse collettivo rappresentato.

Massime di principio

• In assenza di un riconoscimento legislativo espresso, un’associazione può agire a tutela di interessi diffusi solo se dimostra cumulativamente che lo specifico interesse è previsto tra le finalità statutarie, che l’ente possiede adeguata rappresentatività e una stabile organizzazione, che svolge un’attività non occasionale con stabile collegamento territoriale e che l’interesse rappresentato è omogeneo tra i componenti della collettività.
• La mera iscrizione di un’associazione nel RUNTS o la sua qualificazione come ente del Terzo settore non attribuisce automaticamente la legittimazione ad agire per ogni interesse collettivo astrattamente riconducibile agli scopi statutari.
• Scopi statutari formulati in termini generici, ampi e potenzialmente riferibili a qualsiasi interesse sociale, associati a una compagine numericamente esigua e a una struttura organizzativa minima, non sono sufficienti a trasformare un interesse diffuso in un interesse collettivo azionabile dall’associazione.
• La raccolta di firme da parte di un’associazione non conferisce, di per sé, la rappresentanza processuale dell’interesse comune ai sottoscrittori e non sostituisce la prova della rappresentatività stabile dell’ente esponenziale.
• Il singolo cittadino non è legittimato a proporre un’azione amministrativa per tutelare un interesse indistinto alla libera fruizione di un bene pubblico quando non dimostri una posizione personale, qualificata e differenziata rispetto alla generalità dei consociati.
• La domanda volta a imporre l’inserimento di una clausola in un futuro bando di gara riguarda la conformazione dell’esercizio del potere amministrativo e tutela un interesse legittimo, anche quando la clausola incida sulle modalità di fruizione di un bene o di un servizio; essa rientra pertanto nella giurisdizione amministrativa.

Come è indicizzato