Sentenza n. 386/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato i limiti prestazionali e di spesa assegnati per i setting ambulatoriale e semiresidenziale nell’ambito dell’assistenza riabilitativa, deducendo violazione del d.lgs. 502/1992, delle delibere regionali in materia di programmazione sanitaria e degli artt. 3 e seguenti della l. 241/1990, nonché degli artt. 3, 24, 32 e 97 Cost. Sono stati dedotti difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento, ingiustizia manifesta, apoditticità, violazione dei principi di buona fede, correttezza, leale cooperazione, certezza del diritto, equità, parità di trattamento e legittimo affidamento sulla prorogatio qualitativa dei tetti. In particolare, è stato censurato il criterio utilizzato dall’A.S.L. per il 2024, basato sulla produzione rendicontata al 31 ottobre, proiettata su dodici mesi, nonché la determinazione del budget 2025 e il limite del 15% per l’utilizzo delle economie del setting residenziale o semiresidenziale in favore di quello ambulatoriale. La ricorrente ha sostenuto che le assegnazioni fossero inferiori a quelle risultanti da precedenti criteri e che il tetto semiresidenziale avrebbe dovuto essere pari ad almeno euro 768.763,80. È stata inoltre dedotta l’illegittimità derivata degli artt. 3 e 4 del contratto, l’incompetenza del Direttore dell’U.O.C. Assistenza Accreditata alla sottoscrizione del contratto e l’illegittimità della clausola di salvaguardia dell’art. 13, ritenuta lesiva del diritto di difesa perché contenente un’accettazione incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti e una rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili.

La decisione

Il TAR ha respinto la censura relativa alla sottoscrizione del contratto da parte del Direttore dell’U.O.C. Assistenza Accreditata, rilevando che il Direttore Generale dell’A.S.L. gli aveva conferito apposita delega di firma. Ha inoltre ritenuto legittima la clausola di salvaguardia dell’art. 13, richiamando il consolidato orientamento del Consiglio di Stato secondo cui tale clausola costituisce una manifestazione espressa e inequivoca di acquiescenza ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e comporta la rinuncia alle impugnazioni relative agli atti già adottati e conoscibili. La clausola non è stata ritenuta lesiva del diritto di difesa, poiché l’operatore avrebbe potuto impugnare tempestivamente gli atti amministrativi presupposti e scegliere di non sottoscrivere il contratto. La clausola si applica anche agli atti dell’A.S.L. che determinano i tetti per le singole strutture, non soltanto agli atti regionali. La sottoscrizione del contratto ha quindi privato la ricorrente della legittimazione a contestare i provvedimenti di determinazione dei tetti e ha reso inammissibili le censure sui criteri di assegnazione dei budget, nonché quelle di illegittimità derivata degli artt. 3 e 4 del contratto. Il TAR ha precisato che la contestuale impugnazione della clausola non consente di eludere tale preclusione, poiché, una volta ritenuta legittima la clausola, l’esame nel merito delle altre censure determinerebbe una sostanziale abrogazione della sua efficacia. Il ricorso è stato pertanto in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. 502/1992

  Disciplina la contrattualizzazione delle strutture private accreditate con il Servizio sanitario nazionale; il contratto sottoscritto dalla struttura ha costituito il presupposto della clausola di salvaguardia e della conseguente preclusione processuale.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di leale cooperazione, buona fede e correttezza dell’amministrazione; il giudice non ha accolto le relative censure.

• artt. 3 e seguenti, l. 241/1990

  Richiamati per contestare motivazione, istruttoria e correttezza del procedimento di determinazione dei tetti; tali censure sono rimaste inammissibili per effetto della clausola di salvaguardia.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  la relativa domanda si propone “entro il termine di decadenza di centottanta giorni”

  Il giudice richiama il termine decadenziale per la domanda di nullità degli atti amministrativi, osservando che la ricorrente non aveva tempestivamente chiesto la dichiarazione di nullità degli atti a monte.

• art. 11, l. 241/1990

  Il contratto di assistenza sanitaria è ricondotto allo schema degli accordi amministrativi; la valutazione della clausola contrattuale non può essere separata dalla legittimità degli atti amministrativi che ne determinano il contenuto.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di difesa non è stato ritenuto violato, poiché l’operatore conservava la possibilità di impugnare tempestivamente gli atti amministrativi lesivi e di non sottoscrivere il contratto.

• art. 113 Cost.

  Richiamato insieme all’art. 24 Cost.; la clausola di salvaguardia non elimina la tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi, ma rende preclusiva la sottoscrizione consapevole del contratto quanto agli atti già adottati e conoscibili.

• art. 1419 c.c.

  simul stabunt, simul cadent

  Richiamato nell’orientamento giurisprudenziale recepito dal TAR per evidenziare che l’eventuale invalidità della clausola potrebbe incidere sull’intero assetto contrattuale, data la sua funzione determinante.

Massime di principio

• La sottoscrizione di un contratto di assistenza sanitaria accreditata contenente una clausola chiara, espressa e incondizionata di accettazione dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e di rinuncia alle impugnazioni relative agli atti già adottati e conoscibili integra acquiescenza agli atti presupposti e priva la struttura della legittimazione a impugnarli.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti di assistenza sanitaria accreditata non è, di per sé, lesiva del diritto di difesa, quando l’operatore abbia potuto impugnare tempestivamente gli atti amministrativi presupposti e abbia scelto di sottoscrivere il contratto accettandone espressamente gli effetti.
• La preclusione derivante dalla clausola di salvaguardia si estende sia agli atti regionali di programmazione sia agli atti dell’azienda sanitaria che, in attuazione di quelli regionali, determinano concretamente i tetti di spesa della singola struttura.
• La contestuale impugnazione della clausola di salvaguardia non consente di ottenere l’esame nel merito delle censure rivolte agli atti di determinazione dei tetti, se la clausola è ritenuta legittima; altrimenti si svuoterebbe la clausola della sua funzione preclusiva.
• La sottoscrizione di un contratto da parte del direttore di una struttura organizzativa aziendale non determina incompetenza quando risulti provata una specifica delega conferita dal direttore generale dell’azienda sanitaria.

Come è indicizzato