Sentenza n. 9756/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’avviso e gli atti presupposti deducendo, anzitutto, la violazione della disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime, in particolare degli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022, come modificati dal d.l. n. 131/2024, conv. dalla l. n. 166/2024. Secondo la ricorrente, Roma Capitale non avrebbe potuto indire una gara-ponte di durata annuale o stagionale, con eventuale riassegnazione per ulteriori due annualità, anziché applicare il nuovo modello statale e prevedere concessioni di durata almeno quinquennale. Sono state inoltre censurate: la mancata predeterminazione dell’indennizzo spettante ai gestori uscenti; la previsione di una royalty, aggiuntiva rispetto al canone concessorio, calcolata in percentuale sul fatturato e utilizzata quale elemento dell’offerta economica; l’impossibilità di formulare un’offerta congrua e remunerativa per effetto della durata limitata, dell’incertezza sulla riassegnazione, dell’indeterminatezza del canone e dell’indennizzo e della royalty; i vincoli di partecipazione e aggiudicazione dei lotti; l’insufficiente specificazione dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica, del progetto architettonico e costruttivo, dell’impatto ambientale e visivo e dell’accessibilità; l’asserita irragionevolezza del punteggio attribuito alle imprese a prevalente carattere giovanile; la mancata previsione di un indennizzo in caso di revoca dell’assegnazione. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione di clausole immediatamente escludenti e, nel merito, ha sostenuto la legittimità della gara-ponte, giustificata dall’assenza di concessioni in essere e dalla necessità di assicurare la continuità dei servizi nelle more dell’organizzazione delle procedure ordinarie previste dalla disciplina statale.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’impugnazione immediata delle clausole riguardanti la durata delle concessioni e la royalty, poiché esse incidevano direttamente sugli elementi essenziali del rapporto concessorio e sul bene della vita perseguito, rendendo attuale la lesione già prima della partecipazione alla gara. Ha invece dichiarato inammissibili i restanti motivi per le ragioni connesse all’immediata impugnabilità, rilevando comunque che sarebbero stati infondati. Nel merito, ha affermato che la disciplina statale dell’art. 4 l. n. 118/2022 è immediatamente applicabile e definisce in modo cogente il nuovo modello di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in attuazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza. Tuttavia, nel peculiare contesto del litorale romano, caratterizzato dall’assenza di concessioni in essere prorogabili, la scelta di indire una gara-ponte, di durata limitata, non è stata ritenuta manifestamente illogica, perché funzionale ad assicurare la continuità dei servizi e a consentire l’ordinata programmazione delle future procedure conformi al nuovo modello legislativo. La mancata approvazione del PUA e l’assenza di ulteriori decreti attuativi non potevano invece giustificare la disapplicazione della disciplina statale. La previsione della royalty è stata ritenuta legittima: essa costituisce una modalità atipica ma non irragionevole di valorizzazione economica del bene demaniale, parametrata al fatturato futuro e quindi determinata per relationem, senza indeterminatezza dell’offerta. La censura sull’indennizzo è stata ritenuta infondata, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo, ai quali non spettava l’indennizzo previsto dalla legge. Sono state respinte anche le doglianze sull’indeterminatezza dei lotti, poiché le schede tecniche e la possibilità di sopralluogo fornivano elementi sufficienti per formulare l’offerta; sui criteri tecnici, ritenuti sufficientemente specificati; sul punteggio per le imprese giovanili, coerente con la finalità di apertura del mercato; sui vincoli di partecipazione e aggiudicazione, ritenuti pro-concorrenziali e funzionali a evitare la concentrazione dei lotti; sulla mancata riproduzione nel bando di obblighi già direttamente imposti dalla legge; sulla mancata integrale trasposizione degli indirizzi della Giunta; e sull’indennizzo in caso di revoca, disciplinato dal regime normativo proprio dell’atto eventualmente adottato, con richiamo all’art. 42 cod. nav. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La tutela della concorrenza e, in particolare, i criteri e le modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime rientrano nella competenza legislativa esclusiva statale.

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  “principi di libertà di stabilimento, di pubblicità, di trasparenza, di massima partecipazione, di non discriminazione e di parità di trattamento”

  La disciplina statale stabilisce il nuovo modello di affidamento delle concessioni demaniali marittime e si applica alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore; la proroga prevista dall’art. 3 riguarda le concessioni in essere.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, conv. con mod. dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Ha sostituito l’art. 4 l. n. 118/2022, disciplinando direttamente termini, contenuti dei bandi, criteri di aggiudicazione e indennizzo del concessionario uscente.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Prevede l’indennizzo del concessionario uscente, posto a carico del subentrante, per gli investimenti non ancora ammortizzati, secondo criteri stabiliti da decreto ministeriale; la mancata adozione del decreto non giustifica il mancato avvio della procedura.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  “Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento [...] avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”

  La disciplina si applica alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della proficua utilizzazione consente di valorizzare il bene demaniale anche sotto il profilo della redditività e orienta la selezione tra domande concorrenti.

• art. 42 cod. nav.

  Il regime dell’eventuale indennizzo conseguente alla revoca della concessione deve essere ricostruito sulla base della disciplina propria del potere di revoca, senza necessità di una sua integrale esplicitazione nel bando.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio n. 19/2016

  “In casi eccezionali i Comuni possono provvedere [...] al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare”

  La disposizione regionale non può essere invocata per disattendere la disciplina statale sopravvenuta e non legittima il differimento sine die dell’attuazione della normativa statale mediante la mancata approvazione del PUA.

• art. 58 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36

  Richiamato dalla ricorrente sui vincoli di partecipazione e aggiudicazione; il TAR ha ritenuto tali vincoli legittimi nel caso concreto in quanto funzionali alla massima apertura del mercato e alla partecipazione di una pluralità di operatori.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il rinvio a precedenti sentenze della medesima Sezione per questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• La disciplina statale sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, introdotta dall’art. 4 l. n. 118/2022 come modificato dal d.l. n. 131/2024, è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore e costituisce disciplina speciale e cogente, adottata nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.
• In un contesto nel quale non esistano concessioni in essere suscettibili di proroga legale, l’amministrazione può indire, in via transitoria, una gara-ponte di durata limitata, purché la scelta sia funzionale ad assicurare la continuità dei servizi e l’ordinata programmazione delle future procedure conformi alla disciplina statale e non risulti manifestamente illogica.
• Le clausole della lex specialis che definiscono elementi essenziali della concessione, quali la durata del titolo e il corrispettivo dovuto dal concessionario, sono immediatamente impugnabili quando incidono attualmente sul bene della vita perseguito e non possono essere rinviate a un giudizio successivo all’aggiudicazione, perché ciò altererebbe la platea dei concorrenti e la par condicio.
• La previsione, in aggiunta al canone concessorio, di una royalty parametrata al fatturato futuro dell’attività esercitata sul bene demaniale può costituire una modalità legittima di valorizzazione economica del bene, se il meccanismo è comprensibile, determinato per relationem e funzionale a una maggiore redditività dell’utilizzo demaniale.
• L’indennizzo previsto dalla disciplina statale grava sul nuovo concessionario in favore del concessionario uscente per gli investimenti non ammortizzati; esso non spetta, in tale qualità, a soggetti che abbiano conservato la disponibilità del bene soltanto come occupanti sine titulo.
• Vincoli di partecipazione e di aggiudicazione dei lotti possono essere legittimamente previsti per evitare la concentrazione delle concessioni e favorire l’accesso di una pluralità di operatori, incluse le piccole e medie imprese, quando risultino funzionali all’apertura concorrenziale del mercato.

Come è indicizzato