Sentenza n. 1412/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale di annullamento d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, della precedente delibera con cui erano stati riconosciuti un’indennità di funzione e un ristoro per la sospensione dell’attività sanitaria ordinaria durante l’emergenza Covid. Ha dedotto: violazione del termine ragionevole e difetto di motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico e affidamento privato; insussistenza di vizi originari della delibera annullata e sostanziale esercizio di un potere di revoca per ragioni di opportunità; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; difetto di istruttoria e di motivazione; violazione delle garanzie partecipative; illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, in contrasto con la disciplina nazionale; nonché responsabilità risarcitoria della Regione per lesione dell’affidamento e, in subordine, diritto all’indennizzo da revoca. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori economici privi di margini di discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi di illegittimità dell’annullamento d’ufficio, la domanda risarcitoria e quella subordinata di indennizzo. Il Collegio ha ritenuto che la controversia riguardasse la spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla disciplina emergenziale a favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria. La normativa statale e regionale avrebbe predeterminato i presupposti, la misura massima e i criteri oggettivi di quantificazione del beneficio, lasciando all’amministrazione soltanto la verifica della sussistenza dei requisiti e della documentazione, senza alcun apprezzamento discrezionale sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione. Ne consegue che la posizione azionata ha consistenza di diritto soggettivo e che la controversia rientra nella giurisdizione ordinaria. Il TAR ha precisato che non si tratta di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi, bensì del generale riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Disciplina l’annullamento d’ufficio della precedente delibera regionale; la legittimità dell’esercizio dell’autotutela non è stata esaminata per il difetto di giurisdizione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’asserita insussistenza di vizi originari della delibera oggetto di autotutela; questione non esaminata nel merito.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato per la domanda subordinata di indennizzo qualora la delibera fosse qualificata come revoca; domanda non esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Fonte dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  La disposizione riconosce, al ricorrere di presupposti predeterminati, la possibilità di erogare un contributo una tantum a ristoro dei costi fissi sostenuti dalle strutture private accreditate, entro il limite massimo del 90% del budget; la spettanza del beneficio, secondo il giudice, è normativamente riconosciuta e non rimessa a valutazioni discrezionali.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Il comma 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 [...].

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte sanitaria.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Ha contemplato la facoltà regionale di sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, presupposto della disciplina dei ristori.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia non è stata ricondotta dal TAR alla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi; il riparto è stato invece determinato in base alla natura della situazione soggettiva.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando all’amministrazione spetta soltanto verificare la ricorrenza dei presupposti e quantificare il beneficio secondo criteri predeterminati, senza discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• La circostanza che il contributo sia formalmente riconosciuto mediante una delibera regionale non attribuisce di per sé natura discrezionale al potere amministrativo: occorre verificare se la disciplina legislativa abbia già riconosciuto la spettanza del beneficio e lasciato alla Regione soltanto funzioni di attuazione, controllo e vigilanza.
• In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione amministrativa può configurarsi quando la controversia riguarda una fase anteriore al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando il beneficio, dopo essere stato concesso, è ritirato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; quando invece la pretesa riguarda un beneficio normativamente predeterminato, la posizione è di diritto soggettivo e la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.
• La controversia sulla spettanza di ristori emergenziali previsti dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 a favore di strutture private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, se i presupposti e i criteri di quantificazione risultano predeterminati dalla legge e dagli atti attuativi.

Come è indicizzato