Cassazione Civile, Ordinanza n. 20473/2023 del 17/07/2023

Esito

La controversia

Il Comune aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento del residuo prezzo dovuto da una società assegnataria di un lotto nell’ambito di un piano per l’edilizia economica e popolare. La società aveva proposto opposizione davanti al Tribunale di Como, deducendo la nullità del decreto per difetto di legittimazione attiva del Comune, l’assenza dei presupposti di legge e l’inadempimento del Comune agli obblighi contrattuali. Nel corso dell’opposizione il Tribunale ha rilevato d’ufficio il difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, ritenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. Il Comune ha chiesto regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo invece che la lite riguardasse soltanto il recupero di un credito di natura patrimoniale derivante da un contratto di vendita, senza mettere in discussione l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali della pubblica amministrazione.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato che la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo. Ha ritenuto decisiva la precedente ordinanza n. 27768 del 2020, resa tra le stesse parti e su una fattispecie speculare, con cui era già stato qualificato il rapporto derivante dall’atto del 5 marzo 2008 come convenzione urbanistica rientrante negli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo. Tale qualificazione è stata considerata coperta da giudicato preclusivo inter partes, con efficacia panprocessuale, e quindi non più discutibile. Di conseguenza, anche la domanda monitoria del Comune, pur formalmente diretta al recupero di somme, è stata ricondotta alla materia degli accordi urbanistici e alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il regolamento di giurisdizione è stato quindi deciso nel senso della giurisdizione amministrativa.

Norme richiamate

• art. 386 c.p.c.

  La decisione sulla giurisdizione va determinata dall'oggetto della domanda, avendo riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. n. 104/2010 (cod. proc. amm.)

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo.

• art. 11 l. n. 241/1990

  Gli accordi con i privati sono inseriti nell'ambito dell'azione amministrativa e, anche dopo le modifiche del 2005, restano espressione di un potere discrezionale della pubblica amministrazione.

• l. n. 15/2005

  È richiamata come intervento che ha rafforzato la disciplina degli accordi amministrativi, eliminando il riferimento ai soli casi previsti dalla legge e introducendo la determinazione preliminare a garanzia dell'imparzialità e del buon andamento.

• art. 103 Cost.

  Le materie di giurisdizione esclusiva sono compatibili con la Costituzione quando coinvolgono, anche indirettamente o mediatamente, l'esercizio di un potere pubblico.

• art. 113 Cost.

  La giurisdizione esclusiva sui rapporti connotati dall'esercizio del potere pubblico non contrasta con la tutela piena delle posizioni soggettive coinvolte.

• art. 35 l. n. 865/1971

  È richiamato come base normativa della convenzione relativa alla concessione e regolamentazione del diritto di proprietà dell'area di edilizia economica e popolare.

Massime di principio

• Ai fini del regolamento di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, individuato dalla concreta pronuncia richiesta e dalla causa petendi, cioè dalla natura della posizione dedotta e dal rapporto giuridico fatto valere.
• Le controversie che trovano causa in convenzioni urbanistiche qualificabili come accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche quando la domanda sia proposta dalla pubblica amministrazione per il pagamento di somme.
• La qualificazione giuridica di un rapporto già accertata in un precedente giudizio tra le stesse parti può spiegare efficacia preclusiva anche in sede di regolamento di giurisdizione, impedendo una diversa ricostruzione del medesimo rapporto.
• Negli accordi amministrativi la presenza di obblighi patrimoniali non vale, di per sé, a ricondurre la lite alla giurisdizione ordinaria se tali obblighi sono funzionalmente inseriti nell'esercizio, diretto o mediato, del potere pubblico.
• Le convenzioni urbanistiche e gli atti d'obbligo stipulati nell'ambito del procedimento amministrativo conservano natura pubblicistica in quanto espressione della potestà discrezionale della P.A., con conseguente attrazione delle relative controversie al giudice amministrativo.

Come è indicizzato