Cassazione Civile, Sentenza n. 31465/2021 del 03/11/2021

Esito

La controversia

La ricorrente chiedeva il reintegro nell'incarico di Direttore dell'Agenzia del Demanio fino al completamento del biennio e il pagamento degli emolumenti dovuti (retribuzione tabellare, di posizione, accessoria e retribuzione di risultato non erogata dal 13/08/2008, per complessivi euro 613.954,55). L'amministrazione aveva comunicato la decisione di non confermare l'incarico invocando l'applicazione dell'art. 19, comma 8, d.lgs. n. 165/2001 esteso ai Direttori delle Agenzie dall'art. 2, comma 160, d.l. n. 262/2006 (meccanismo di cessazione automatica decorrenti 90 giorni dal voto di fiducia). La ricorrente impugnava la cessazione come illegittimo spoils system e sosteneva che la posizione fosse di natura tecnica e non soggetta alla decadenza automatica, denunciando altresì carenza di motivazione e violazioni procedimentali.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che il ruolo di Direttore dell'Agenzia del Demanio sia un incarico apicale di diretta collaborazione e coordinamento con l'organo politico (Ministero), come risultante dalla disciplina delle Agenzie, dalle convenzioni di indirizzo, dalla procedura di nomina e dalle funzioni attribuite. Ne è conseguito che la disposizione che estende ai Direttori delle Agenzie il meccanismo di cessazione automatica previsto dall'art. 19, comma 8, è applicabile e non manifestamente incostituzionale nel caso concreto; perciò non sussiste diritto al reintegro né all'erogazione delle somme richieste. La Corte ha inoltre affermato che, per incarichi apicali di questo tipo, non opera l'obbligo di motivazione ulteriore rispetto alla previsione normativa che stabilisce la cessazione automatica. La ricorrente è stata condannata alle spese.

Norme richiamate

• art. 2, comma 160, d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, conv. L. 24 novembre 2006, n. 286

  estende ai Direttori delle Agenzie l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165/2001

  La corte ha ritenuto che tale disposizione legittimamente estende il meccanismo di cessazione automatica anche ai Direttori delle Agenzie fiscali, poiché tali figure rivestono carattere apicale e di diretta collaborazione/coordination con l'organo politico.

• art. 19, comma 8, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo

  Norma che prevede la cessazione automatica, dopo 90 giorni dal voto di fiducia, per taluni incarichi apicali; la Corte ha affermato la sua operatività nei confronti del Direttore dell'Agenzia del Demanio qualora sussista rapporto fiduciario diretto con l'organo politico.

• d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Testo sulla riforma dell'organizzazione del Governo) art. 8, 56, 57, 59, 61, 65, 67, 69

  Quadro normativo che definisce la natura, le attribuzioni e l'autonomia delle Agenzie fiscali e attribuisce al Direttore dell'Agenzia funzioni apicali e un rapporto diretto con il Ministro, giustificando l'assimilazione a figure per le quali lo spoils system può operare.

• d.lgs. 3 luglio 2003, n. 173 (trasformazione Agenzia del Demanio in ente pubblico economico)

  Conferma la specifica natura dell'Agenzia del Demanio e contribuisce a qualificare il ruolo del Direttore come apicale e con responsabilità gestionali e di coordinamento tali da rientrare nel campo di applicazione dello spoils system.

• d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 40, comma 1, lettera g (richiamo storico alla abrogazione del comma 159)

  Ricostruzione degli interventi legislativi e della storia normativa: la disciplina è stata nel tempo oggetto di modifiche e abrogazioni parziali, ma il comma 160 del d.l. 262/2006 risultava ancora operativo ai fatti di causa.

• Giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze rilevate: tra le altre 103/2007, 104/2007, 161/2008, 351/2008, 124/2011, 246/2011, 23/2019)

  La Corte di cassazione richiama la giurisprudenza costituzionale che distingue le ipotesi in cui lo spoils system è incompatibile (incarichi tecnico-gestionali con elevati requisiti professionali e multipli livelli intermedi) da quelle in cui è legittimo (incarichi apicali di diretta collaborazione con l'organo politico). Applicando questi criteri, la Corte ha ritenuto che i precedenti non annullano l'operatività della cessazione automatica nel caso del Direttore dell'Agenzia del Demanio.

Massime di principio

• Se l'incarico è apicale e si caratterizza per un rapporto diretto di fiducia con l'organo politico (nomina senza selezione pubblica, nomina di vertice tramite D.P.R. su proposta ministeriale, ruolo definito da convenzioni di indirizzo e contatti diretti col Ministro), lo spoils system e la cessazione automatica (90 giorni dal voto di fiducia) possono essere applicati legittimamente e la non conferma non richiede una motivazione aggiuntiva.
• Se l'incarico è prevalentemente tecnico-gestionale, con requisiti professionali specifici e con più livelli istituzionali intermedi tra il dirigente e l'organo politico, la cessazione automatica è, secondo la giurisprudenza costituzionale, potenzialmente incompatibile con l'art. 97 Cost. e può dare luogo a sindacato di legittimità; la difesa dovrà provare la natura tecnica dell'incarico.
• Per valutare la rilevanza dello spoils system in casi analoghi occorre esaminare fattori concreti: struttura normativa dell'ente (statuto e d.lgs. istitutivi), procedura di nomina, contenuto della convenzione di indirizzo, autonomia gestionale, compiti effettivi, presenza di molteplici livelli di intermediazione col potere politico.
• Quando lo spoils system è ritenuto applicabile, i rimedi del dirigente decaduto non comportano generalmente il reintegro, e le tutele economiche sono limitate: la giurisprudenza costituzionale ha escluso che semplici indennità o risarcimenti possano sostituire la tutela degli interessi pubblici (quindi le pretese economiche vanno valutate con difficoltà).
• In un contesto contenzioso simile, la strategia difensiva del ricorrente dovrebbe concentrarsi sul dimostrare la prevalente natura tecnica dell'incarico (atti e funzioni concrete, autonomia operativa, requisiti di professionalità, pluralità di rapporti istituzionali) e sull'invocare gli orientamenti costituzionali contrari alla decadenza automatica per figure non apicali.