Cassazione Civile, Sentenza n. 33121/2023 del 29/11/2023

Esito

La controversia

L'Agenzia delle Entrate impugna la sentenza della Corte d'appello di Firenze che aveva annullato l'ordinanza-ingiunzione con cui era stata irrogata una sanzione all'associazione e al suo legale rappresentante per aver conferito, nel 2008, incarichi retribuiti a dipendenti pubblici di varie USL senza preventiva autorizzazione prevista dall'art. 53, comma 9, d.lgs. n. 165/2001. Il motivo principale del ricorso è che l'autorizzazione prevista dall'art. 53 non può ritenersi implicita o desumibile da comportamenti concludenti dell'amministrazione, dovendosi invece seguire il formale procedimento autorizzatorio previsto dalla norma; inoltre si contesta la non punibilità per affidamento incolpevole riconosciuta dalla Corte di merito per gli incarichi presso USL diverse dalla USL 2, per mancanza della prova della buona fede e dell'assenza di colpa a carico dell'associazione.

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato la cessazione della materia del contendere con riferimento a Lazzari Nicodemo per il suo decesso (art. 7 legge n. 689/1981) e ha accolto il ricorso dell'Agenzia delle Entrate in parte. In particolare: ha ritenuto errata, come regola generale, la tesi della Corte d'appello secondo cui l'autorizzazione prevista dall'art. 53 poteva essere tacita; tuttavia, esaminando i fatti, ha escluso l'applicabilità dell'art. 53 agli incarichi eseguiti dai dipendenti della USL 2 di Lucca perché essi erano stati conferiti in attuazione di convenzioni annuali formali (1997-2013) stipulate tra la USL 2 e l'associazione, con individuazione dei dipendenti da parte della USL e fondi messi a disposizione dalla stessa, collocando tali rapporti nell'ambito degli accordi istituzionali dell'ente pubblico e non nel regime autorizzatorio rivolto ai conferimenti iniziati dal privato. Viceversa, ha accolto il ricorso con riferimento agli incarichi conferiti a dipendenti di altre USL (per i quali non sussistevano convenzioni) ritenendo ingiustificata la statuizione di non punibilità per affidamento incolpevole: l'associazione non provò che l'errore fosse inevitabile e scusabile. La Cassazione ha quindi cassato in parte la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d'appello di Firenze in diversa composizione anche per la liquidazione delle spese.

Norme richiamate

• d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 53

  L'art. 53 disciplina l'autorizzazione per i dipendenti pubblici a svolgere incarichi retribuiti: il procedimento è formale (richiesta del soggetto conferente e risposta dell'amministrazione) e il silenzio dell'amministrazione equivale a rigetto (comma 10). In linea di principio l'autorizzazione non può essere ritenuta tacita; tuttavia, se gli incarichi sono eseguiti in esecuzione di convenzioni formali e a iniziativa dell'amministrazione (con individuazione del personale e stanziamento di fondi), la fattispecie può essere ricondotta fuori dal regime dell'art. 53 e nella normale disciplina degli accordi/convenzioni dell'ente pubblico.

• legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 3

  In tema di violazioni amministrative, l'elemento soggettivo può essere semplicemente la colpa; l'errore circa la liceità della condotta (buona fede) esclude la responsabilità solo se l'errore è inevitabile e determinato da un elemento estraneo all'autore e se l'agente ha adottato tutta la diligenza ordinaria per rispettare la legge.

• legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 7

  La sanzione amministrativa personale non è trasmissibile agli eredi: il decesso del soggetto sanzionato determina la cessazione della materia del contendere e l'estinzione dell'obbligazione relativa.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 8, comma 1

  In presenza di estinzione della materia del contendere per decesso del sanzionato, non si applicano i meccanismi di soccombenza virtuale tra le parti decedute e l'Amministrazione: ciascuna parte sostiene le proprie spese processuali.

• codice di procedura civile, art. 360, comma 1, n. 3

  Motivo di ricorso per cassazione dedotto dall'erronea interpretazione o applicazione della legge sostanziale; utilizzato dall'Agenzia per censurare la sentenza impugnata.

• codice di procedura civile, art. 384, comma 4

  La Corte di Cassazione può decidere la causa anche sulla base di una diversa ragione giuridica rispetto a quella della sentenza impugnata, correggendone la motivazione quando i fatti accertati lo consentono; tale principio è stato applicato per escludere l'ambito di applicazione dell'art. 53 nei casi di convenzioni formali.

Massime di principio

• L'autorizzazione prevista dall'art. 53 d.lgs. n. 165/2001, quando richiesta, si presume formale: non può essere normalmente sostituita da una autorizzazione tacita desumibile da comportamenti impliciti dell'amministrazione.
• Se l'utilizzazione del personale pubblico nasce da convenzioni formali stipulate dall'amministrazione (con individuazione del personale e stanziamento di fondi), la fattispecie può rientrare nell'ambito degli accordi istituzionali dell'ente e non nel regime delle autorizzazioni disciplinato dall'art. 53; in tali casi la sanzionabilità ex art. 53 è esclusa.
• La buona fede o l'affidamento incolpevole può escludere la responsabilità amministrativa solo se l'errore circa la liceità è inevitabile, determinato da un elemento esterno e l'agente ha adottato tutta la diligenza ordinaria per informarsi: la mera indicazione di nominativi da parte di una USL non è di per sé prova sufficiente di un affidamento incolpevole.
• La morte del soggetto sanzionato estingue la materia del contendere e l'obbligazione non è trasmissibile agli eredi; in tal caso le spese rimangono a carico di ciascuna parte secondo le regole generali (art. 8 d.P.R. 115/2002).
• In sede di cassazione è possibile ottenere l'accoglimento parziale del ricorso anche quando la Corte ritenga che l'errore di diritto della decisione impugnata possa essere superato ricostruendo la fattispecie sulla base dei fatti accertati e disponendo il rinvio per nuovo esame.