Cassazione Civile, Ordinanza n. 25614/2024 del 25/09/2024

Esito

La controversia

Una società concessionaria autostradale ha impugnato avvisi di accertamento emessi dal concessionario comunale della riscossione per il pagamento del COSAP relativo agli anni 2013-2018, contestando il canone preteso per l’occupazione del suolo e soprassuolo comunale mediante pilastri e ponti autostradali. La società sosteneva, in sintesi, che mancassero i presupposti applicativi del canone perché l’occupazione sarebbe riconducibile alla concessione statale e alla disciplina legislativa sulla rete autostradale, non a una concessione comunale; che per le annualità anteriori spettasse l’esenzione prevista per le occupazioni effettuate da enti o organi della pubblica amministrazione per fini istituzionali; che il prelievo sarebbe una duplicazione del canone già versato allo Stato per la concessione autostradale; che le sanzioni per omesso pagamento non sarebbero legittime per difetto di previsione normativa e, comunque, per operare una causa di esclusione della responsabilità ex art. 4 l. 689/1981. La Corte d’appello aveva rigettato il gravame ritenendo sussistente l’occupazione di fatto abusiva dello spazio comunale, irrilevante la proprietà statale dell’infrastruttura, non applicabile l’esenzione riservata allo Stato e legittima sia la disciplina sanzionatoria sia la pretesa del canone. In Cassazione la società ha reiterato le censure su: novità in appello della questione sulla proprietà delle aree; insussistenza del presupposto del COSAP; applicabilità dell’esenzione; duplicazione del canone; illegittimità delle sanzioni; esimente da responsabilità amministrativa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha escluso la novità della questione sollevata in appello, osservando che la carenza di titolarità del rapporto era già stata dedotta e, comunque, è rilevabile d’ufficio. Nel merito ha affermato che il COSAP è dovuto anche in assenza di formale concessione comunale quando vi sia un’occupazione di fatto del suolo pubblico; che nel caso di viadotti e piloni autostradali il presupposto oggettivo e soggettivo del canone è integrato dall’occupazione dello spazio comunale da parte della società concessionaria che ne dispone per la gestione economica dell’infrastruttura; che l’esenzione prevista per lo Stato non si estende alla concessionaria privata, la quale opera in piena autonomia imprenditoriale e per profitto; che non vi è duplicazione indebita perché il canone allo Stato remunera la concessione autostradale, mentre il COSAP remunera l’uso particolare del suolo dell’ente locale; che la disciplina regolamentare e l’art. 63 d.lgs. 446/1997 legittimano anche le sanzioni per occupazione abusiva e omesso versamento; che non ricorre la causa di esclusione della responsabilità di cui all’art. 4 l. 689/1981. Il ricorso è stato quindi respinto con conferma della sentenza impugnata.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato dalla ricorrente per denunciare ultrapetizione/nullità della decisione, ma la Corte esclude la novità della questione e non ravvisa violazione processuale decisiva.

• art. 345 c.p.c.

  La Corte precisa che non vi è ius novorum in appello, perché la questione sulla natura dei suoli era già stata dedotta e, comunque, la carenza di titolarità è rilevabile d’ufficio.

• art. 63 d.lgs. n. 446 del 1997

  Norma cardine per il COSAP: consente ai comuni di prevedere il canone per l’occupazione di strade, aree e spazi soprastanti/sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile; disciplina occupazioni abusive, indennità e sanzioni.

• art. 52 d.lgs. n. 446 del 1997

  Richiamato quale base per l’adozione del regolamento comunale COSAP.

• art. 38 d.lgs. n. 507 del 1993

  Individua il presupposto delle occupazioni di spazi ed aree appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile di comuni e province, anche soprastanti il suolo pubblico.

• art. 39 d.lgs. n. 507 del 1993

  Attribuisce il canone al titolare dell’atto di concessione o, in mancanza, all’occupante di fatto anche abusivo.

• art. 49 d.lgs. n. 507 del 1993

  Prevede esenzioni tassative, tra cui le occupazioni effettuate dallo Stato e da altri enti pubblici; interpretazione restrittiva delle esenzioni.

• art. 25, comma 1, n. 3, del Regolamento COSAP del Comune di Como

  L’esenzione per le occupazioni effettuate da enti e organi della pubblica amministrazione in via esclusiva e per fini istituzionali è letta in senso stretto e non estesa alla società concessionaria autostradale.

• art. 24, comma 7, del Regolamento COSAP del Comune di Como

  Richiamato per la sanzione da omesso o tardivo pagamento del canone.

• art. 43, comma 3, del Regolamento COSAP del Comune di Como

  Richiamato per la sanzione da omesso o tardivo pagamento del canone nelle annualità successive.

• art. 4 l. n. 689 del 1981

  L’esimente per adempimento di un dovere o esercizio di una facoltà legittima non opera perché l’occupazione comunale non era necessitata né legittimata dalla sola concessione statale.

• art. 19, comma 9-bis, l. n. 102 del 2009

  Richiamato dalla ricorrente per lamentare una duplicazione del prelievo; la Corte ritiene che il canone allo Stato e il COSAP comunale abbiano presupposti diversi e non siano duplicazioni indebite.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale è implicitamente disattesa perché la Corte ritiene la questione già risolta dal diritto interno e dalla giurisprudenza consolidata.

• art. 106, comma 2, TFUE

  Richiamato per escludere che la forma privata della concessionaria la sottragga automaticamente alle regole applicabili ai soggetti privati, salvo deroghe necessarie alla missione pubblica.

• art. 822 c.c.

  Serve a chiarire che le strade/autostrade appartengono al demanio pubblico solo se e in quanto appartenenti allo Stato, senza automatica acquisizione al demanio statale delle strade comunali sottostanti.

• art. 12, ultimo comma, l. n. 729 del 1961

  È richiamato per confermare che gli enti proprietari delle strade possono prescrivere cautele e opere provvisionali, segno che i tratti interessati possono restare di titolarità di enti diversi dallo Stato.

Massime di principio

• Il COSAP è dovuto anche in assenza di una formale concessione comunale quando l’ente locale accerti un’occupazione di fatto del proprio suolo o soprassuolo, poiché il presupposto del canone è l’uso particolare del bene pubblico e non la sola esistenza di un titolo concessorio.
• Le esenzioni previste per lo Stato e per gli enti pubblici sono di stretta interpretazione e non si estendono automaticamente alla società concessionaria che realizza e gestisce l’opera pubblica per trarne un utile economico.
• Nelle occupazioni con infrastrutture autostradali, la proprietà statale dell’opera non esclude il canone comunale se lo spazio sottostante o soprastante resta nella titolarità dell’ente territoriale ed è occupato dalla concessionaria nello svolgimento della propria attività imprenditoriale.
• La distinzione tra esenzione ed esclusione è decisiva: l’esenzione presuppone che la fattispecie rientri nel campo applicativo del tributo ma sia sottratta per scelta normativa speciale; l’esclusione riguarda invece situazioni estranee al presupposto impositivo. Nel caso del COSAP per occupazioni dello Stato si verte in esenzione, non in esclusione.
• La società concessionaria che occupi abusivamente spazi pubblici per la gestione dell’infrastruttura risponde del canone e delle sanzioni anche se la realizzazione dell’opera era stata pianificata dallo Stato, perché la pianificazione legislativa dell’opera non equivale a titolo autorizzativo comunale per l’occupazione.
• La sanzione per occupazione abusiva e omesso versamento del COSAP è legittima quando il regolamento comunale richiami la disciplina legale che prevede indennità e sanzioni amministrative, in conformità ai criteri fissati dall’art. 63 d.lgs. 446/1997.
• Non vi è duplicazione indebita tra il canone corrisposto allo Stato per la concessione autostradale e il COSAP dovuto al Comune, perché i due prelievi hanno presupposti, destinatari e funzioni diversi.
• L’esimente dell’adempimento di un dovere o dell’esercizio di una facoltà legittima non opera se il soggetto, pur operando in un settore pubblicamente regolato, omette di richiedere il titolo necessario all’occupazione del bene dell’ente territoriale.

Come è indicizzato