Sentenza n. 2443/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le società appellanti principali hanno impugnato la sentenza del TAR Toscana nella parte in cui aveva respinto le censure relative all’asserita formazione di un titolo edilizio implicito, alla rilevanza dello stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001, al difetto di istruttoria e motivazione e alla mancata indicazione dell’area eventualmente acquisibile. Hanno sostenuto che gli ampliamenti e le difformità, rappresentati in precedenti pratiche edilizie, nel certificato di agibilità e nella domanda di condono, fossero stati conosciuti e implicitamente assentiti dall’amministrazione; che la sequenza di titoli edilizi avesse determinato la legittimazione dell’intero immobile; che il lungo tempo trascorso avesse ingenerato affidamento e impedisse o rendesse sproporzionato l’esercizio del potere repressivo; e che il TAR non avesse esaminato adeguatamente le censure. Il Comune ha proposto appello incidentale contro il capo favorevole alle ricorrenti, sostenendo che l’ordinanza riguardasse opere eseguite in parziale difformità dal permesso di costruire, disciplinate dall’art. 34 d.P.R. 380/2001 e dall’art. 206 l.r. Toscana n. 65/2014, e non opere eseguite in assenza di titolo o in totale difformità, cui si riferiscono l’art. 31 d.P.R. 380/2001 e l’art. 196 della medesima legge regionale. Ha quindi dedotto che la società committente e responsabile dell’abuso era correttamente individuata quale destinataria dell’ordine, anche se non più proprietaria, e che il coinvolgimento degli attuali proprietari non costituiva requisito di legittimità dell’ordinanza demolitoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e accolto l’appello incidentale del Comune, riformando la sentenza del TAR nella parte in cui aveva accolto il primo motivo dei ricorsi di primo grado e respingendo integralmente i ricorsi riuniti. Ha ritenuto manifestamente infondata la tesi del titolo edilizio implicito: la mera rappresentazione delle opere in precedenti documenti amministrativi, planimetrie, pratiche edilizie o titoli relativi ad altre opere non equivale ad assenso, né consente di ritenere implicitamente condonati ampliamenti estranei al contenuto dispositivo del titolo. Il certificato di agibilità non attesta la regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile. Lo stato legittimo deve essere ricavato dai titoli abilitativi pertinenti e non può estendersi a opere meramente rappresentate negli elaborati grafici o a interventi parziali non riguardanti l’intero immobile. È stata inoltre esclusa la rilevanza del decorso del tempo e dell’affidamento incolpevole, nonché l’applicabilità della disciplina relativa alle opere realizzate in epoca anteriore all’obbligo di titolo edilizio, poiché le appellanti non avevano dimostrato il relativo presupposto fattuale. Il motivo sul difetto di istruttoria e motivazione è stato dichiarato inammissibile per assoluta genericità e mancata individuazione del capo della sentenza censurato. È stato respinto anche il motivo relativo alla mancata indicazione dell’area da acquisire, sia perché tale individuazione può essere effettuata con atti successivi, sia perché nella fattispecie l’ordinanza aveva contenuto demolitorio e non ablatorio. Quanto all’appello incidentale, il Collegio ha stabilito che la fattispecie era quella della parziale difformità dal permesso di costruire, soggetta all’art. 34 d.P.R. 380/2001 e all’art. 206 l.r. Toscana n. 65/2014. La società committente e responsabile dell’abuso era quindi correttamente destinataria dell’ordine, indipendentemente dalla successiva perdita della proprietà. L’eventuale necessità di collaborazione degli attuali proprietari incide sull’esecuzione dell’ordine, non sulla sua legittimità. La successiva presentazione di un’istanza di sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 non ha reso inefficace l’ordinanza, ma ne ha determinato soltanto la sospensione dell’efficacia fino alla definizione del procedimento di sanatoria. Le società appellanti sono state condannate, in solido, alle spese del doppio grado, liquidate in euro 7.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti a cura e spese dei responsabili dell'abuso entro il termine congruo fissato dalla relativa ordinanza del dirigente o del responsabile dell'ufficio. Decorso tale termine sono rimossi o demoliti a cura del comune e a spese dei medesimi responsabili dell'abuso.

  La disciplina della parziale difformità individua nel responsabile dell’abuso il destinatario dell’ordine di rimessione in pristino; la perdita della proprietà del bene non esclude la legittimità dell’ordine nei suoi confronti.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La norma riguarda le opere realizzate in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali e non è pertinente alla fattispecie di parziale difformità considerata nella decisione.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

  Lo stato legittimo si ricava dai titoli abilitativi pertinenti e dai documenti previsti dalla legge; non può essere esteso a opere meramente rappresentate negli elaborati grafici o a interventi parziali non riguardanti l’intero immobile.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non elimina l’efficacia dell’ordine di demolizione, ma ne determina soltanto la sospensione fino alla definizione del procedimento di sanatoria.

• art. 206 l.r. Toscana n. 65/2014

  È il paradigma regionale applicabile agli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e fonda l’ordine di rimessione in pristino adottato nel caso concreto.

• art. 196 l.r. Toscana n. 65/2014

  La norma è riferita alla diversa fattispecie delle opere eseguite in assenza di titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali e non costituisce il parametro normativo corretto per la controversia.

• art. 3 l. 241/1990

  Il motivo fondato sul difetto di motivazione è stato dichiarato inammissibile per genericità, non essendo stato individuato il capo della sentenza specificamente censurato né gli argomenti concreti di critica.

Massime di principio

• La mera rappresentazione di un’opera negli elaborati grafici allegati a precedenti pratiche edilizie o in documenti dell’amministrazione non determina, in assenza di un espresso contenuto dispositivo di assenso o sanatoria, la formazione di un titolo edilizio implicito.
• Il certificato di agibilità attesta condizioni funzionali e igienico-sanitarie dell’immobile, ma non costituisce titolo di legittimazione urbanistico-edilizia né sana opere abusive.
• Lo stato legittimo dell’immobile deve essere ricostruito sulla base dei titoli abilitativi previsti dall’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001; titoli relativi a interventi specifici o parziali non legittimano ampliamenti o opere ulteriori soltanto perché rappresentati nei relativi elaborati.
• Nella fattispecie delle opere eseguite in parziale difformità dal permesso di costruire, l’ordine di demolizione o rimessione in pristino può essere legittimamente rivolto al committente e responsabile dell’abuso anche se, successivamente, abbia perduto la proprietà dell’immobile; la necessità di collaborazione degli attuali proprietari riguarda l’esecuzione e non la legittimità dell’atto.
• La mancata puntuale individuazione dell’area eventualmente acquisibile non determina, di per sé, l’illegittimità dell’ordine demolitorio, potendo tale individuazione essere effettuata con atti successivi; tale questione non opera comunque quando il provvedimento ha esclusivo contenuto demolitorio e non ablatorio.
• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 sospende l’efficacia dell’ordine di demolizione, senza determinarne l’inefficacia o la cessazione; in caso di rigetto dell’istanza, l’ordine riacquista efficacia.

Come è indicizzato