Cassazione Civile, Ordinanza n. 19717/2023 del 11/07/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’opposizione proposta da una società concessionaria autostradale avverso un’ordinanza ingiunzione emessa da una Provincia per il pagamento di una sanzione collegata all’omesso versamento del COSAP relativo al suolo pubblico occupato dalla sopraelevazione di ponti autostradali. La Corte d’appello aveva respinto l’opposizione ritenendo legittima la sanzione, perché l’omesso pagamento integrava un’occupazione abusiva sanzionabile ai sensi della disciplina sul canone, senza violazione del principio di legalità o di ragionevolezza, e senza che vi fosse un errore scusabile sulla debenza del canone. In cassazione la società ha dedotto tre motivi: 1) violazione dell’art. 63, comma 2, lett. g) e g-bis), d.lgs. 446/1997 e del regolamento provinciale COSAP, assumendo che la fattispecie dell’omesso versamento non sarebbe prevista da una norma primaria e che quindi la sanzione sarebbe stata irrogata in violazione dei principi di legalità e tassatività; 2) violazione delle medesime norme e dell’art. 13 d.lgs. 471/1997, lamentando l’irragionevole disparità di trattamento tra omesso pagamento COSAP e omesso pagamento TOSAP; 3) violazione dell’art. 3, comma 3, l. 689/1981, sostenendo che la situazione di incertezza applicativa avrebbe imposto il riconoscimento dell’esimente per errore sul fatto.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, osservando che in materia di sanzioni amministrative non opera una riserva assoluta di legge tale da impedire l’eterointegrazione con norme regolamentari, purché la norma primaria individui sufficientemente il precetto e la cornice edittale; nel caso concreto il regolamento provinciale aveva solo specificato l’omesso pagamento come ipotesi di occupazione abusiva, in coerenza con il sistema precetto-sanzione dell’art. 63 d.lgs. 446/1997. Ha respinto anche il secondo motivo, perché il confronto tra COSAP e TOSAP è stato reputato improprio: i due prelievi hanno natura e presupposti diversi, essendo il COSAP un corrispettivo per l’occupazione esclusiva o speciale di beni pubblici e non un tributo in senso proprio. Ha infine rigettato il terzo motivo, chiarendo che l’errore scusabile rileva solo se incide sui presupposti di fatto della violazione ed è determinato da un elemento positivo esterno idoneo a ingenerare un convincimento incolpevole di liceità; nel caso esaminato tale allegazione mancava. La Corte ha quindi condannato la ricorrente alle spese e ha dato atto, ove dovuto, del raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63, comma 1, d.lgs. 446/1997

  impone il pagamento del canone per l’occupazione di suolo pubblico e funge da base del precetto sanzionabile

• art. 63, comma 2, lett. g-bis), d.lgs. 446/1997

  prevede la sanzione per l’occupazione abusiva; l’omesso pagamento del canone è stato ricondotto a tale fattispecie

• art. 58 Regolamento COSAP della provincia di Teramo

  ha integrato la disciplina primaria specificando l’omesso pagamento come ipotesi sanzionabile di occupazione abusiva

• art. 13 d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 471

  richiamato solo per il raffronto sanzionatorio con la diversa disciplina TOSAP

• art. 3, comma 3, l. 24 novembre 1981, n. 689

  l’errore sul fatto è rilevante solo se determinato da un elemento esterno idoneo a ingenerare un convincimento incolpevole di liceità

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  fondamento del raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non implica una riserva assoluta di legge tale da impedire l’integrazione della norma primaria mediante regolamenti, purché il precetto e la cornice sanzionatoria siano sufficientemente determinati dalla fonte primaria.
• Quando la disciplina primaria prevede l’obbligo di corrispondere un canone per l’occupazione di suolo pubblico, l’omesso pagamento può essere ricondotto alla nozione di occupazione abusiva e legittimare la sanzione prevista dal sistema normativo di riferimento.
• Il confronto tra regimi sanzionatori è utilmente esperibile solo tra fattispecie omogenee: non è idoneo a fondare una censura di irragionevolezza il raffronto tra un tributo e un corrispettivo per concessione/occupazione di beni pubblici, se natura e presupposti sono diversi.
• L’errore scusabile rilevante ai fini dell’esimente amministrativa non coincide con un mero dissenso interpretativo sulla norma, ma richiede un’incertezza sui presupposti fattuali della violazione, determinata da un elemento positivo esterno che abbia ingenerato un convincimento incolpevole di liceità.
• L’occupazione di fatto di beni pubblici da parte del concessionario, nello svolgimento della propria attività d’impresa, è sufficiente a integrare il presupposto del COSAP, indipendentemente dall’esistenza di un formale atto concessorio.

Come è indicizzato