Cassazione Civile, Ordinanza n. 22363/2023 del 25/07/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda la domanda di risarcimento del danno proposta da diversi medici per la mancata o tardiva attuazione, da parte dello Stato, delle direttive comunitarie in materia di adeguata remunerazione dei medici frequentanti scuole di specializzazione. In appello la Corte di Roma aveva riconosciuto il diritto all’indennizzo a più gruppi di medici: a) alcuni perché iscritti a corsi iniziati prima del 1982 ma proseguiti oltre il 1° gennaio 1983; b) altri perché i corsi frequentati sarebbero stati equipollenti a specializzazioni previste dalle direttive o comuni ad almeno due Stati membri; c) altri ancora con esclusione per prescrizione, ritenuta decorrente dal 27 ottobre 1999. Contro tale decisione le amministrazioni statali hanno proposto tre impugnazioni: nel primo ricorso hanno sostenuto che ai medici Palmisano, Mininni, Vendola, Tedesco e Schiavelli non spettasse la remunerazione perché iscritti all’anno accademico 1981/1982; nel secondo ricorso hanno censurato sia la ripartizione dell’onere della prova sull’equipollenza, sia il merito delle valutazioni di equivalenza compiute dalla Corte territoriale, contestando in particolare la rilevanza dei decreti ministeriali richiamati e del decreto del 31 ottobre 1991 per il corso di Medicina legale; nel terzo ricorso i medici esclusi per prescrizione hanno sostenuto che la prescrizione non potesse decorrere prima del 2011, per asserite incertezze sulla giurisdizione, sulla natura dell’azione, sul termine e sul legittimato passivo.

La decisione

La Corte ha riunito i ricorsi. Ha rigettato il primo ricorso delle amministrazioni, confermando che il diritto alla remunerazione adeguata spetta anche a chi abbia iniziato la specializzazione prima del 29 gennaio 1982, ma solo per il periodo dal 1° gennaio 1983 fino al termine della formazione, se la specializzazione rientra tra quelle comuni a tutti gli Stati membri o ad almeno due di essi e richiamate dalle direttive. Ha accolto il secondo ricorso delle amministrazioni: ha escluso l’equipollenza del corso di Chirurgia d’urgenza e di Pronto soccorso; ha ritenuto non sufficiente, per Fisiopatologia e fisiokinesiterapia respiratoria e per Medicina preventiva dei lavoratori e psicoterapia, il richiamo a decreti ministeriali relativi all’accesso dirigenziale nel SSN; ha negato rilievo al decreto del 31 ottobre 1991 per il corso in Medicina legale, poiché al momento dell’immatricolazione il titolo non era ricompreso e, nel caso concreto, il decreto non poteva fondare il diritto. Decidendo nel merito, ha rigettato la domanda dei medici interessati da tali profili. Ha dichiarato inammissibile il ricorso dei medici esclusi per prescrizione, ribadendo il consolidato orientamento secondo cui la prescrizione decennale decorre dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della L. n. 370/1999, art. 11, e non dal 2011. Ha inoltre condannato i ricorrenti inammissibili alle spese e ad euro 3.000 per responsabilità aggravata; per altri gruppi ha disposto compensazione delle spese per sopravvenuta evoluzione giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 1173 c.c.

  Richiamato tra le norme invocate per fondare il diritto risarcitorio da inadempimento dello Stato.

• art. 2043 c.c.

  Richiamato quale base della pretesa risarcitoria per mancata attuazione delle direttive comunitarie.

• art. 2697 c.c.

  Usato per censurare la ripartizione dell’onere della prova sul requisito dell’equipollenza.

• art. 115 c.p.c.

  Richiamato in relazione alla contestazione e alla valutazione delle allegazioni probatorie.

• art. 2935 c.c.

  Invocato per sostenere che la prescrizione sarebbe iniziata solo quando vi sarebbe stata certezza sull’azione da proporre.

• art. 360 c.p.c.

  comma 1, nn. 3 e 360-bis, n. 1

  Indicato come parametro dei motivi di ricorso per violazione di legge e per l’inammissibilità del ricorso contrastante con giurisprudenza consolidata.

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  Richiamato per la trattazione in camera di consiglio.

• art. 183 c.p.c.

  Citato con riferimento alle allegazioni e produzioni svolte in primo grado sul tema dell’equipollenza.

• art. 345 c.p.c.

  Richiamato per escludere che la contestazione in appello dell’equipollenza fosse preclusa, trattandosi di mera difesa.

• art. 332 c.p.c.

  Applicato per escludere l’ordine di notificazione dell’impugnazione ai litisconsorti facoltativi non raggiunti dal ricorso.

• art. 117 Cost.

  Richiamato nel secondo ricorso come parametro di violazione, in relazione agli obblighi derivanti dal diritto eurounitario.

• art. 5 Trattato CEE

  Richiamato come fonte degli obblighi comunitari di leale cooperazione e attuazione.

• art. 189 Trattato CEE

  Richiamato tra le fonti dell’obbligo comunitario dedotto.

• art. 14 direttiva 82/76/CEE

  Richiamato per il contenuto dell’obbligo di adeguata remunerazione.

• art. 16 direttiva 82/76/CEE

  Richiamato per la disciplina transitoria e l’attuazione delle direttive in materia di specializzandi.

• artt. 5 e 7 direttiva 75/362/CEE

  Richiamati per individuare le specializzazioni mediche rilevanti ai fini del diritto alla remunerazione.

• art. 2, par. 1, lett. c), direttiva 75/363/CEE

  La Corte, richiamando la giurisprudenza UE, lo interpreta nel senso che la remunerazione adeguata spetta per le formazioni iniziate prima del 29 gennaio 1982 e proseguite oltre il 1° gennaio 1983, per il periodo successivo.

• art. 3, parr. 1 e 2, direttiva 75/363/CEE

  Interpretato in combinazione con l’allegato della direttiva nel senso dell’obbligo di remunerazione adeguata per il periodo successivo al 1° gennaio 1983.

• L. 19 ottobre 1999, n. 370, art. 11

  Individuata come norma da cui decorre la prescrizione decennale del diritto risarcitorio, perché rendeva ragionevole la consapevolezza che non vi sarebbero stati ulteriori adempimenti statali.

• D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257

  Indicato come intervento di tardiva e incompleta trasposizione delle direttive, rilevante per la ricostruzione dell’inadempimento statale.

• D.M. 31 ottobre 1991

  Considerato irrilevante, nel caso concreto, quando entrato in vigore dopo l’immatricolazione del corsista; non può fondare il diritto alla remunerazione se sopravvenuto all’inizio del corso.

• D.M. 30 ottobre 1993

  Richiamato solo per la successiva modifica dell’elenco delle specializzazioni, senza fondare il diritto controverso.

• D.M. 30 gennaio 1998

  Ritenuto non decisivo ai fini dell’equipollenza delle specializzazioni, perché emanato per finalità diverse (accesso al secondo livello dirigenziale nel SSN).

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  Applicato per la condanna per responsabilità aggravata in relazione a ricorsi proposti contro un orientamento già consolidato.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Richiamato per l’obbligo dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto/inammissibilità dell’impugnazione.

• art. 1, comma 17, L. 24 dicembre 2012, n. 228

  Citato quale norma che ha introdotto il comma 1-quater all’art. 13 del T.U. spese di giustizia.

Massime di principio

• Il diritto dei medici specializzandi alla remunerazione adeguata per la mancata attuazione delle direttive europee spetta anche a chi abbia iniziato il corso prima del 29 gennaio 1982, ma solo dal 1° gennaio 1983 fino alla conclusione della formazione, se la specializzazione è tra quelle rilevanti ai sensi delle direttive comunitarie.
• L’inclusione del corso negli elenchi comunitari, ovvero la sua equipollenza sostanziale a specializzazioni riconosciute in almeno due Stati membri, è un fatto costitutivo della domanda risarcitoria e deve essere allegato e, se contestato, provato dall’attore; la sua esistenza è comunque verificabile dal giudice anche d’ufficio.
• La non contestazione può operare solo sugli aspetti fattuali dell’equipollenza e non esime dall’allegazione del fatto costitutivo; la contestazione in appello del difetto di equipollenza è una mera difesa e non è preclusa dall’art. 345 c.p.c.
• I decreti ministeriali emanati per finalità diverse da quelle della remunerazione degli specializzandi, come l’accesso a funzioni dirigenziali nel SSN, non sono di per sé sufficienti a dimostrare l’equipollenza richiesta dal diritto eurounitario.
• Per i corsi di specializzazione, ai fini dell’individuazione del diritto alla remunerazione o all’indennizzo, rileva il quadro normativo vigente al momento dell’immatricolazione; un decreto sopravvenuto non può fondare il diritto se, a quella data, il corso non era compreso tra quelli rilevanti.
• Il diritto al risarcimento da tardiva attuazione delle direttive sui medici specializzandi si prescrive in dieci anni dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della L. n. 370/1999, art. 11, perché da allora il danneggiato aveva ragionevole certezza della mancata ulteriore attuazione da parte dello Stato.
• In tema di prescrizione del credito risarcitorio, l’incertezza su giurisdizione, natura dell’azione o individuazione del giudice competente non impedisce il decorso del termine, poiché la prescrizione può essere interrotta anche con atti stragiudiziali e gli eventuali errori processuali sono rimediabili.
• Quando il ricorso per cassazione è proposto contro un orientamento di legittimità già consolidato in modo chiaro, può configurarsi responsabilità aggravata ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c.

Come è indicizzato