Sentenza n. 1421/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria, titolare di una concessione demaniale marittima relativa a un centro sportivo turistico-balneare, ha impugnato il provvedimento comunale che aveva respinto la richiesta di riduzione del canone per l'anno 2017, formulata in conseguenza di un intenso evento atmosferico verificatosi il 10 agosto 2017. Ha inoltre impugnato la nota dell'Agenzia del Demanio richiamata nel provvedimento e ha chiesto l'accertamento della non debenza del maggior canone e la restituzione delle eventuali somme riscosse. Con il primo motivo ha dedotto la tardiva conclusione del procedimento, ritenendo che il decorso di circa tre anni dall'istanza imponesse di svolgere tempestivamente gli accertamenti sull'evento. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione della disciplina sulla riduzione del canone e il difetto di istruttoria, sostenendo che il Comune non avrebbe accertato direttamente la minore utilizzazione dei beni e avrebbe illegittimamente trasferito l'onere istruttorio sulla concessionaria. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative e dell'art. 10-bis l. 241/1990, contestando l'utilizzazione nel provvedimento finale di fotografie acquisite dall'Agenzia del Demanio dopo il preavviso di rigetto, senza una nuova interlocuzione. Con il quarto motivo ha censurato per travisamento, perplessità e contraddittorietà il rilievo attribuito alla documentazione riferita all'intero territorio veneto e polesano e alla mancata presentazione di analoghe istanze da parte di altri concessionari. Con il quinto motivo ha contestato l'interpretazione secondo cui la riduzione del 50% presupporrebbe una minore utilizzazione apprezzabile e protratta nel tempo, sostenendo che sarebbe sufficiente una qualsiasi minore utilizzazione. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la lite riguardasse la debenza di un canone, e ha comunque difeso il diniego per carenza di prova dell'effettiva minore utilizzazione dei beni.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia non riguardasse la mera liquidazione contabile del canone, ma l'esercizio del potere amministrativo di accertare i presupposti per la riduzione del canone nell'ambito del rapporto concessorio. Poiché venivano in rilievo valutazioni amministrative e tecnico-istruttorie sul presupposto del beneficio, la controversia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. Il primo motivo è stato respinto perché i termini di conclusione del procedimento, in assenza di espressa perentorietà, hanno natura acceleratoria e ordinatoria: il loro superamento non determina automaticamente l'illegittimità dell'atto tardivo, non consuma il potere amministrativo e non comporta il diritto alla riduzione del canone. Il ritardo può eventualmente rilevare sul piano risarcitorio o indennitario. Il secondo e il quinto motivo sono stati respinti congiuntamente. La riduzione prevista dall'art. 1, comma 251, l. 296/2006 richiede cumulativamente un evento dannoso di eccezionale gravità e una concreta minore utilizzazione dei beni demaniali concessi quale conseguenza dell'evento. La mera eccezionalità dell'evento o il danno al più ampio territorio non sono sufficienti. L'amministrazione deve verificare i presupposti, ma il concessionario è tenuto a fornire gli elementi conoscitivi nella propria disponibilità, quali dati aziendali, fatture di ripristino, documenti di acquisto o sostituzione, periodi di chiusura o limitazione del servizio, documentazione tecnica ed elementi temporali e contabili idonei a dimostrare durata, estensione e incidenza funzionale della minore utilizzazione. La documentazione prodotta, pur dimostrando la gravità dell'evento e danni al territorio e alle strutture, non correlava puntualmente i danni ai tempi di inutilizzabilità, all'estensione delle aree non fruite e alla concreta incidenza sull'utilizzo della concessione nel 2017. La misura fissa del 50%, non graduabile, presuppone una minore utilizzazione non meramente episodica o marginale; tale requisito costituisce attuazione del nesso causale previsto dalla legge e non un requisito aggiuntivo. Le produzioni documentali depositate nel 2025 non potevano sanare il difetto istruttorio originario, dovendosi valutare la legittimità dell'atto in base al quadro istruttorio disponibile al momento della sua adozione. Il terzo motivo è stato respinto perché le fotografie acquisite dopo il preavviso non introducevano una ragione ostativa nuova e autonoma, ma costituivano un elemento istruttorio di conferma rispetto alla già comunicata carenza di prova della minore utilizzazione. L'art. 10-bis l. 241/1990 non impone la reiterazione del preavviso ogni volta che l'amministrazione svolga verifiche integrative sulle medesime circostanze. Inoltre, la ricorrente non aveva indicato quali ulteriori elementi avrebbe potuto introdurre in caso di rinnovazione del contraddittorio. Il quarto motivo è stato respinto perché il riferimento alla documentazione territoriale più ampia era funzionale a evidenziarne la limitata attitudine probatoria rispetto ai beni concessi; il richiamo alla mancata presentazione di istanze analoghe aveva valore meramente rafforzativo e non costituiva la ratio determinante. Il rigetto dell'annullamento ha comportato il rigetto delle domande di accertamento della non debenza e di restituzione. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità e complessità della vicenda e della durata del procedimento.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  controversie aventi a oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi

  L'esclusione delle controversie su canoni e corrispettivi riguarda le liti meramente patrimoniali; permane la giurisdizione esclusiva amministrativa quando si contesta l'esercizio di poteri autoritativi o tecnico-valutativi sui presupposti della pretesa patrimoniale.

• art. 1, comma 251, l. 296/2006

  riduzione dei canoni nella misura del 50 per cento in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione

  La riduzione richiede cumulativamente l'eccezionale gravità dell'evento e la concreta, effettiva e causalmente conseguente minore utilizzazione dei beni concessi. La minore utilizzazione deve essere apprezzabile e non meramente episodica o marginale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non è necessaria la reiterazione del preavviso quando, dopo le osservazioni dell'interessato, l'amministrazione acquisisca elementi istruttori integrativi riferiti alle medesime circostanze già poste a base del contraddittorio e non introduca una nuova ragione ostativa autonoma.

• artt. 1 e 2 l. 241/1990

  Il superamento del termine procedimentale, in assenza di una previsione di perentorietà, ha di regola effetti acceleratori e ordinatori e non determina automaticamente l'illegittimità del provvedimento tardivo né la consumazione del potere amministrativo.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni di beni pubblici, la giurisdizione amministrativa esclusiva sussiste quando la domanda patrimoniale dipende dalla contestazione dell'esercizio di poteri autoritativi o tecnico-valutativi dell'amministrazione sui presupposti del canone; l'eccezione relativa a canoni e corrispettivi riguarda soltanto le liti di contenuto meramente patrimoniale e contabile.
• La riduzione legale del canone concessorio prevista per eventi dannosi di eccezionale gravità presuppone cumulativamente la gravità eccezionale dell'evento e la concreta minore utilizzazione, causalmente derivante da esso, dei beni demaniali oggetto della concessione.
• Quando la riduzione del canone è predeterminata in misura fissa e non graduabile, la minore utilizzazione richiesta dalla legge deve essere effettiva, apprezzabile e non meramente episodica o marginale, con riferimento alla durata, all'estensione e all'incidenza funzionale sul compendio concesso.
• L'amministrazione deve verificare i presupposti del beneficio concessorio, ma il concessionario deve fornire gli elementi conoscitivi nella propria disponibilità idonei a dimostrare il fatto costitutivo della minore utilizzazione, inclusi dati temporali, tecnici, aziendali e contabili.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base del quadro istruttorio esistente al momento della sua adozione; documenti prodotti successivamente nel giudizio non sanano il difetto originario di prova, salva la possibilità di un eventuale riesame amministrativo.
• La rinnovazione del preavviso di rigetto non è necessaria quando gli elementi acquisiti dopo le osservazioni dell'interessato hanno funzione meramente confermativa rispetto alla ragione ostativa già comunicata e non viene introdotto un nuovo motivo autonomo di diniego.

Come è indicizzato