Sentenza n. 1422/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Le due ricorrenti hanno impugnato il provvedimento comunale del 29 luglio 2020 con cui il Comune di Rosolina ha ritenuto non accoglibile la rinuncia alla concessione demaniale e ha affermato che l'autorizzazione del 2003 integrava un subingresso parziale nel rapporto concessorio originario, con conseguente riespansione della concessione in capo alla concessionaria originaria e obbligo di pagamento del canone integrale. Sono stati impugnati anche il parere dell'Agenzia del Demanio e le richieste di pagamento relative al 2020 e al 2021, agli interessi e all'imposta regionale. Le ricorrenti hanno dedotto violazione dell'art. 46 del codice della navigazione e della normativa regionale, violazione del principio di tipicità, carenza di potere, difetto di presupposto e di istruttoria, travisamento, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione e sviamento. La tesi centrale era che l'autorizzazione n. 35 del 2003 avesse creato una concessione autonoma, distinta da quella originaria per titolare, oggetto, superficie, funzione e regime del canone, sicché l'associazione avrebbe potuto rinunciarvi o invocarne l'estinzione per sopravvenuta impossibilità di utilizzazione ai sensi dell'art. 44 del codice della navigazione. È stata inoltre contestata la riespansione del titolo originario in capo alla concessionaria e la debenza dei canoni, sostenendo che il rapporto fosse estinto e che l'area residua non fosse più utilizzabile come campo da golf.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi perché riguardavano il medesimo provvedimento, le medesime richieste di pagamento e la stessa vicenda concessoria. Nel merito ha respinto le domande dirette all'annullamento del diniego comunale, del parere dell'Agenzia del Demanio e all'accertamento della rinuncia o dell'estinzione del rapporto. Ha ritenuto che l'autorizzazione del 2003, richiesta e rilasciata ai sensi dell'art. 46 del codice della navigazione, non avesse costituito una nuova concessione autonoma, ma un subingresso parziale, comportante una sostituzione soggettiva nel medesimo rapporto concessorio, limitatamente alla porzione destinata al campo da golf. La separabilità fisica e funzionale dell'area, la riduzione della superficie e del canone e la sua destinazione specifica non mutavano la natura derivata del titolo; la riduzione del canone dipendeva dalla qualità soggettiva dell'associazione subentrante e non dalla creazione di una nuova concessione. Ne conseguiva che la cessazione del subingresso non sottraeva l'area al rapporto originario, ma determinava, in assenza di diverso provvedimento dell'autorità competente, la riespansione del godimento in capo alla concessionaria originaria, con il corrispondente regime economico. L'art. 44 del codice della navigazione non era applicabile: la sdemanializzazione del 2007 non costituiva revoca parziale della concessione e la rinuncia del 2020 era stata formulata molti anni dopo, mentre la riduzione dell'area e la minore convenienza economica o funzionale della gestione non integravano un'impossibilità giuridica oggettiva e definitiva di utilizzazione del bene. La richiesta di verificazione tecnica è stata ritenuta superflua, poiché la controversia riguardava soprattutto la qualificazione giuridica del titolo e i presupposti normativi dell'estinzione. Quanto alle richieste di pagamento del canone, dell'imposta regionale e degli interessi, il TAR ha dichiarato l'inammissibilità per difetto di giurisdizione: si trattava di pretese patrimoniali conseguenti al titolo concessorio, prive di autonome determinazioni discrezionali sull'assetto del rapporto, e quindi devolute al giudice ordinario ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettera b), c.p.a. La stessa sorte è stata riservata ai motivi aggiunti relativi al 2021 e agli accessori. Le sopravvenienze, compreso il procedimento di scorporo avviato e poi archiviato, non incidevano sulla legittimità del provvedimento del 2020. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 46 cod. nav.

  Il subingresso nella concessione demaniale determina la sostituzione soggettiva del concessionario nell'ambito del medesimo rapporto e non crea, di regola, una nuova concessione; anche il subingresso parziale, pur riferito a una porzione fisicamente e funzionalmente separabile, conserva natura derivata e accessoria rispetto al titolo originario.

• art. 44 cod. nav.

  La disciplina dell'art. 44 non consente di qualificare come impossibilità sopravvenuta la mera riduzione dell'area demaniale o la minore convenienza economico-funzionale della gestione. Occorre un impedimento oggettivo e definitivo all'utilizzazione assentita; inoltre, la rinuncia collegata alla revoca parziale non può essere esercitata tardivamente rispetto all'evento cui la norma la ricollega.

• artt. 42 e 44 cod. nav.

  revoca parziale della concessione

  La sdemanializzazione di una parte del compendio incide sulla natura demaniale del bene e sul perimetro oggettivo del compendio, ma non equivale automaticamente a una revoca parziale della concessione da parte dell'autorità concedente.

• art. 53 l.r. Veneto 4 novembre 2002, n. 33

  È richiamata dalle ricorrenti in relazione alla disciplina del subingresso, ma il giudice esclude che il titolo parziale del 2003 abbia natura di concessione autonoma.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  esclude espressamente [dalla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici] quelle concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi

  Le controversie sui canoni demaniali appartengono al giudice ordinario quando hanno natura meramente patrimoniale e riguardano la debenza o la misura del corrispettivo in applicazione del titolo e dei criteri legali o regolamentari; la giurisdizione amministrativa permane solo se la contestazione presuppone l'esercizio di poteri autoritativi o valutazioni discrezionali incidenti sull'an o sul quomodo della concessione.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione può essere riproposta davanti al giudice ordinario nei termini e alle condizioni previste dalla norma.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per identità di provvedimento, vicenda sostanziale e domande.

Massime di principio

• L'autorizzazione al subingresso prevista dall'art. 46 del codice della navigazione opera, di regola, come sostituzione soggettiva nel medesimo rapporto concessorio e non come attribuzione di una nuova concessione; ciò vale anche quando il subingresso riguarda soltanto una porzione fisicamente e funzionalmente separabile del compendio.
• La separazione fisica o funzionale della porzione oggetto di subingresso, la riduzione della superficie e del canone e la destinazione specifica del bene non trasformano automaticamente il subingresso parziale in un autonomo titolo concessorio, se l'atto resta collegato al titolo originario quanto a fonte, durata e condizioni essenziali.
• La cessazione del subingresso parziale non determina, di per sé, l'uscita dell'area dal rapporto concessorio: in assenza di un diverso provvedimento dell'autorità competente, il godimento della porzione ritorna al concessionario originario, con il relativo regime economico.
• La riduzione dell'area demaniale o la sua minore convenienza economica e funzionale non integrano l'impossibilità sopravvenuta di utilizzazione rilevante ai fini dell'estinzione della concessione, se il bene resta astrattamente utilizzabile nell'ambito del compendio originario; occorre un impedimento oggettivo e definitivo all'uso assentito.
• Le controversie sui canoni, sulle imposte e sugli interessi relativi a una concessione di beni pubblici appartengono al giudice ordinario quando contestano soltanto la debenza o la misura del corrispettivo secondo il titolo e i criteri applicabili, senza impugnare un'autonoma determinazione autoritativa o discrezionale dell'amministrazione sull'assetto della concessione.
• Le sopravvenienze amministrative successive all'adozione dell'atto impugnato, quali l'avvio e il ritiro di un procedimento di scorporo, non incidono sulla legittimità dell'atto originario quando non ne modificano i presupposti giuridici e possono rilevare soltanto nell'eventuale esercizio futuro del potere amministrativo.

Come è indicizzato