Sentenza n. 6625/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Consorzio ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti ai sensi dell'art. 116 c.p.a. contro il diniego di accesso del Ministero della Cultura e il silenzio formatosi su una successiva istanza, formulata anche come accesso civico. L'istanza documentale era volta a ottenere atti relativi al rapporto concessorio e ai servizi di biglietteria del Colosseo, alle eventuali modifiche soggettive del raggruppamento originario, alle verifiche dei requisiti di CNS e CoopCulture e alle contestazioni sulla corretta esecuzione dei servizi. Il ricorrente prospettava un interesse difensivo collegato alla propria posizione di secondo classificato in gare nelle quali erano stati utilizzati requisiti esperienziali maturati presso il Parco Archeologico del Colosseo, nonché alla possibile proposizione di azioni di risoluzione contrattuale, scorrimento della graduatoria e revocazione straordinaria. Deduceva inoltre l'incompetenza del Capo del Dipartimento per la Valorizzazione del Ministero ad adottare il diniego, il conflitto di interessi della dirigente firmataria, il difetto di motivazione e la violazione degli artt. 2 e 3 della l. 241/1990, dell'art. 24 della medesima legge e degli artt. 5 e 5-bis del d.lgs. 33/2013. Contestava infine la qualificazione delle istanze come generiche, esplorative e preordinate a un controllo generalizzato dell'azione amministrativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Quanto alla competenza e al conflitto di interessi, ha rilevato che le istanze erano state indirizzate dallo stesso Consorzio anche alla struttura ministeriale e alla dirigente che aveva poi adottato il diniego; tale condotta rendeva contraddittoria la successiva contestazione della competenza e determinava il difetto di interesse a dedurre il vizio. Il Collegio ha inoltre escluso che il conflitto di interessi fosse provato: il preteso contrasto tra le attestazioni di regolare esecuzione e gli esiti del procedimento AGCM non risultava dimostrato come falsità, né risultava proposta querela di falso o denuncia penale, e precedenti valutazioni del Consiglio di Stato costituivano soltanto argomento di supporto, non giudicato vincolante. Quanto all'accesso documentale difensivo, il giudice ha ritenuto le richieste ampie, indeterminate e prive di un nesso di strumentalità necessaria con una situazione giuridica concreta e attuale. Esse riguardavano rapporti contrattuali risalenti e ormai conclusi, mentre le gare richiamate erano già definite, in alcuni casi con sentenze passate in giudicato; le prospettate azioni future di risoluzione o revocazione erano state evocate senza elementi concreti, puntuali e circostanziati. Le istanze sollecitavano inoltre verifiche, chiarimenti ed elaborazioni dell'amministrazione, anziché l'ostensione di documenti specifici già formati e individuati. Anche la domanda di accesso civico generalizzato è stata ritenuta infondata: tale istituto, pur perseguendo finalità di controllo diffuso, non impone all'amministrazione di svolgere indagini o accertamenti su rapporti ormai conclusi e non può essere utilizzato per finalità private meramente esplorative. Il Consorzio è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 2.000 per ciascuna parte costituita, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per le controversie relative all'accesso ai documenti amministrativi.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Fondano il diritto di accesso documentale, subordinato alla titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni

  Esclude le richieste generiche o esplorative finalizzate a scandagliare complessivamente l'operato dell'amministrazione.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L'accesso difensivo richiede un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la situazione giuridica concreta da tutelare.

• art. 6-bis l. 241/1990

  È stato invocato per il conflitto di interessi della dirigente firmataria, ma la censura è stata ritenuta non sorretta da prova adeguata.

• artt. 5 e 5-bis d.lgs. 33/2013

  Regolano l'accesso civico generalizzato, che non può essere utilizzato per imporre all'amministrazione indagini, verifiche o elaborazioni su vicende non specificamente individuate.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale fondamento del divieto di imporre all'amministrazione un impegno sproporzionato di risorse per richieste generiche o emulative.

• art. 221 c.p.c.

  La mancata proposizione della querela di falso impediva di considerare dimostrata la falsità delle attestazioni amministrative invocate dal ricorrente.

• art. 106 c.p.a.

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione alla prospettata revocazione straordinaria, ritenuta tuttavia eventuale e non supportata da elementi concreti.

Massime di principio

• L'accesso difensivo richiede che il richiedente dimostri, con motivazione rigorosa e riferimenti concreti, il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti individuati e la situazione giuridica che intende tutelare; non è sufficiente il richiamo generico a esigenze probatorie, a contenziosi pendenti o a future azioni giudiziarie meramente ipotetiche.
• Sono inammissibili le istanze di accesso che non individuano documenti specifici, esistenti o identificabili, ma chiedono all'amministrazione di effettuare verifiche, riscontri, chiarimenti, ricostruzioni o elaborazioni di dati.
• L'accesso civico generalizzato, pur non richiedendo la titolarità di una situazione giuridica qualificata e perseguendo finalità di controllo diffuso, non può essere utilizzato per finalità private meramente esplorative né può imporre all'amministrazione di svolgere indagini su vicende risalenti o su rapporti ormai conclusi.
• La contestazione della competenza dell'organo che ha adottato il diniego di accesso può essere priva di interesse quando il richiedente abbia indirizzato la propria istanza anche a quell'organo, sollecitandone espressamente il riscontro.
• Il conflitto di interessi del funzionario non può essere desunto dalla mera coincidenza tra il soggetto che ha adottato il diniego di accesso e quello che ha formato precedenti attestazioni amministrative, se il dedotto contrasto tra tali attestazioni e altri elementi non è provato e non è stata formalmente contestata la falsità documentale.

Come è indicizzato