Sentenza n. 6079/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, anzitutto, l’inammissibilità del ricorso cumulativo proposto contro atti del Comune, dell’Azienda sanitaria e della Regione, sostenendo che gli atti appartenessero a procedimenti distinti, fossero espressione di poteri diversi e fossero censurati mediante motivi non identici. Ha inoltre contestato la statuizione relativa alla nota dell’Azienda sanitaria del 19 marzo 2025, ritenuta dal TAR meramente confermativa di precedenti note del 2021 e del 2024, nonché la decisione con cui il TAR aveva ritenuto il Comune competente a determinare la compartecipazione per gli anni 2019-2021. Il Comune ha sostenuto che, fino al 2021, tale funzione spettasse all’Azienda sanitaria in forza di una delega, che l’ISEE fosse solo un parametro orientativo e non il limite massimo della contribuzione dell’utente, che il termine del 28 febbraio per la presentazione dell’ISEE fosse una regola procedurale legittima e che la pensione di invalidità potesse essere valorizzata per valutare la capacità economica. L’utente ha proposto appello incidentale contro la declaratoria di inammissibilità della domanda volta a ottenere l’integrale accollo al Servizio sanitario dei costi della prestazione, sostenendo che la nota dell’Azienda sanitaria del 2025 fosse autonomamente lesiva e che anche il Comune fosse tenuto a verificare la natura terapeutico-riabilitativa del trattamento. Ha inoltre riproposto le censure relative al riferimento alle dichiarazioni reddituali, all’andamento del conto corrente e all’incidenza della pensione di invalidità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello principale del Comune e, in parziale riforma della sentenza del TAR, ha dichiarato inammissibili le censure relative alla rideterminazione della quota comunale per gli anni 2019-2021. Per tali annualità, la nota dell’Azienda sanitaria del 24 novembre 2021 aveva già espresso la valutazione sulla capacità economica dell’assistito e sulla sua obbligazione contributiva; la successiva nota comunale del 2025 si era limitata a richiamarla. Anche l’eventuale incompetenza dell’Azienda sanitaria, per mancanza di prova di una delega comunale, avrebbe dovuto essere fatta valere tempestivamente contro la nota del 2021 e non poteva essere dedotta per la prima volta contro il successivo atto comunale. È stata inoltre dichiarata inammissibile la censura relativa agli emolumenti INPS, poiché tale riferimento aveva carattere meramente incidentale e non costituiva presupposto motivazionale del diniego. È stato invece respinto il motivo sull’ammissibilità del ricorso cumulativo: gli atti, pur provenendo da amministrazioni diverse e fondandosi su parametri normativi distinti, erano collegati da un nesso di presupposizione necessaria e riguardavano un’unica vicenda sostanziale, ossia l’imputazione dei costi di una prestazione socio-sanitaria. Il Consiglio ha precisato che, fuori dalla materia degli appalti, l’identità dei motivi non è indispensabile quando la trattazione unitaria è necessaria per assicurare una tutela coerente ed evitare la frammentazione della controversia. Il motivo del Comune relativo alla qualificazione del trattamento come terapeutico-riabilitativo è stato dichiarato inammissibile, poiché il Comune non aveva impugnato tempestivamente gli atti dell’Azienda sanitaria e della Regione né aveva assunto una posizione processuale autonoma nel primo grado. Le relative deduzioni di merito sono state dichiarate improcedibili. Il Consiglio ha confermato che l’ISEE costituisce il parametro inderogabile per valutare la capacità economica dell’assistito e che il Comune non può sostituirlo o affiancarlo con valutazioni autonome su redditi, disponibilità finanziarie o pensione di invalidità. Ha tuttavia chiarito che la sentenza del TAR non imponeva necessariamente una coincidenza matematica tra valore ISEE e quota di compartecipazione, pur restando l’ISEE la soglia massima di contribuzione dell’assistito secondo la giurisprudenza richiamata. È stata confermata l’illegittimità dell’applicazione del termine del 28 febbraio come termine decadenziale: il regolamento non prevedeva espressamente alcuna sanzione di decadenza e il termine doveva quindi considerarsi ordinatorio. Il Comune può fissare regole temporali per programmare la spesa, ma non può trasformarle in termini decadenziali privi di base normativa o regolamentare espressa, né può negare retroattivamente la prestazione per la tardiva presentazione dell’ISEE. L’appello incidentale dell’utente è stato in parte respinto, in parte dichiarato inammissibile e in parte improcedibile. Il Consiglio ha confermato che la qualificazione della prestazione come terapeutico-riabilitativa o socio-riabilitativa compete all’Azienda sanitaria, cui spetta la valutazione multidimensionale e sulla quale ricadono gli effetti economici dell’eventuale accollo integrale al Servizio sanitario. La nota del 2025 è stata ritenuta meramente confermativa della nota del 2021 quanto alla qualificazione della prestazione, anche con riferimento al 2025, poiché tale qualificazione conserva efficacia fino a nuove determinazioni fondate su mutamenti normativi, clinici o assistenziali. Le censure riproposte dall’utente sui riferimenti alle dichiarazioni reddituali e all’andamento del conto corrente sono state dichiarate inammissibili perché riferite a elementi incidentali e non decisivi della motivazione. Le spese del giudizio di appello sono state compensate; è stata confermata l’ammissione dell’utente al patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• art. 33, commi 2 e 4, d.P.C.M. 12 gennaio 2017

  Il testo richiama la distinzione tra trattamenti terapeutico-riabilitativi e socio-riabilitativi e le diverse quote di accollo al Servizio sanitario.

  La qualificazione della prestazione determina il riparto degli oneri: i trattamenti terapeutico-riabilitativi possono essere integralmente a carico del Servizio sanitario, mentre per i trattamenti socio-riabilitativi è prevista una compartecipazione secondo la disciplina applicabile.

• art. 2, comma 1, d.P.C.M. n. 159/2013

  La determinazione e l’applicazione dell’ISEE ai fini dell’accesso alle prestazioni sociali agevolate e della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime costituisce livello essenziale delle prestazioni.

  L’ISEE è il parametro uniforme e inderogabile per valutare la capacità economica dell’assistito e determinare la compartecipazione; le amministrazioni non possono sostituirlo o affiancarlo con criteri autonomi.

• art. 4, comma 2, lett. f), d.P.C.M. n. 159/2013

  Il testo richiama l’esclusione dei trattamenti percepiti in ragione della condizione di disabilità.

  Le prestazioni assistenziali, previdenziali e indennitarie riconosciute in ragione della disabilità non possono essere computate nuovamente come reddito extra-ISEE.

• art. 2-sexies, comma 1, lett. a), d.l. n. 42/2016, convertito dalla l. n. 89/2016

  Il testo richiama l’esclusione dal reddito complessivo ai fini IRPEF dei trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari erogati in ragione della disabilità.

  La pensione di invalidità civile non può essere utilizzata autonomamente, al di fuori dell’ISEE, per aumentare la quota di compartecipazione richiesta all’assistito.

• art. 6, comma 4, l. n. 328/2000

  Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il Comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero assume gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica.

  Il Comune di residenza è istituzionalmente competente per l’eventuale integrazione della quota sociale o alberghiera, una volta accertato che la prestazione non sia integralmente a carico del Servizio sanitario.

• art. 120, comma 13, c.p.a.

  Nel caso di presentazione di offerte per più lotti l’impugnazione si propone con ricorso cumulativo solo se sono dedotti identici motivi di ricorso avverso lo stesso atto.

  Il requisito dell’identità dei motivi per il ricorso cumulativo è specificamente previsto per la materia degli appalti e non si estende automaticamente alle controversie amministrative diverse.

• art. 96, comma 5, c.p.a.

  L’impugnazione incidentale di cui all’articolo 334 c.p.c. deve essere proposta entro sessanta giorni dalla notificazione dell’impugnazione principale.

  L’appello incidentale tardivo è ammissibile nei limiti e alle condizioni proprie dell’impugnazione incidentale dipendente, anche quando sia decorso il termine ordinario o vi sia stata acquiescenza.

• art. 334, comma 1, c.p.c.

  Le parti contro le quali è stata proposta impugnazione possono proporre impugnazione incidentale anche quando per esse è decorso il termine o hanno fatto acquiescenza alla sentenza.

  La costituzione con richiesta di rigetto dell’appello principale non comporta, di per sé, acquiescenza alle statuizioni sfavorevoli non coincidenti con i motivi dell’appello principale.

• art. 101 c.p.c.

  Il testo lo richiama per il termine di riproposizione dei motivi assorbiti.

  Le domande e censure assorbite devono essere riproposte tempestivamente nel termine previsto per la costituzione dell’appellato; la tardiva riproposizione è inammissibile.

• art. 152, comma 2, c.p.c.

  I termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori.

  La perentorietà di un termine non può essere desunta in via interpretativa in assenza di un’espressa previsione normativa o di una sanzione decadenziale.

Massime di principio

• Il ricorso cumulativo contro atti provenienti da amministrazioni diverse è ammissibile, fuori dai casi specificamente regolati dalla materia degli appalti, quando gli atti siano collegati da un nesso di presupposizione o derivazione necessaria e riguardino una vicenda amministrativa unitaria, tale da rendere opportuna una decisione comune per evitare la frammentazione della tutela. Non è indispensabile l’identità dei motivi quando le censure dipendano da parametri normativi distinti ma siano funzionali alla soluzione della medesima domanda sostanziale.
• La qualificazione della prestazione residenziale come terapeutico-riabilitativa o socio-riabilitativa compete all’Azienda sanitaria responsabile della valutazione multidimensionale e dell’eventuale accollo integrale del costo al Servizio sanitario. Il Comune è competente, invece, per l’integrazione della quota sociale o alberghiera quando sia escluso l’accollo integrale sanitario.
• La determinazione della natura della prestazione sanitaria, fondata su presupposti clinici e assistenziali destinati a permanere, conserva efficacia oltre la singola annualità fino a nuove determinazioni giustificate da modifiche normative, cliniche o del regime assistenziale. La successiva nota che si limiti a richiamare tale qualificazione è meramente confermativa e non riapre il termine per impugnare l’atto originario.
• L’ISEE costituisce il parametro uniforme e inderogabile per valutare la capacità economica dell’utente e determinare la compartecipazione alle prestazioni sociali agevolate. Il Comune non può sostituire o affiancare all’ISEE valutazioni autonome basate su pensioni di invalidità, disponibilità bancarie, dichiarazioni reddituali o altri indici non previsti dalla disciplina statale.
• L’autonomia regolamentare comunale può disciplinare modalità e termini organizzativi per la presentazione dell’ISEE e per la programmazione della spesa, ma non può introdurre una decadenza dalla prestazione o negare l’integrazione per la tardiva presentazione dell’attestazione quando il regolamento non preveda espressamente una sanzione decadenziale. In assenza di tale previsione, il termine è ordinatorio.
• La parte che non abbia impugnato tempestivamente, in primo grado, l’atto lesivo della propria posizione non può acquisire in appello una legittimazione autonoma contestando la statuizione del giudice relativa a quell’atto, né può giovarsi dell’impugnazione proposta da un’altra parte: la legittimazione ad appellare richiede una soccombenza propria rispetto a una domanda ritualmente proposta.

Come è indicizzato