Cassazione Civile, Ordinanza n. 12243/2025 del 08/05/2025

Esito

La controversia

A seguito di accertamenti ispettivi svolti presso una banca cooperativa, l’autorità di vigilanza contestava carenze dell’organizzazione e dei controlli interni, ritenute violazioni della disciplina bancaria e sanzionate con provvedimento pecuniario individuale nei confronti di alcuni componenti o ex componenti del consiglio di amministrazione. Gli interessati proponevano opposizione davanti alla corte territoriale, che la respingeva. In cassazione deducevano, in sintesi: la tardività della contestazione e/o dell’adozione e notificazione del provvedimento rispetto ai termini del regolamento sanzionatorio e della l. n. 689/1981; la mancata o insufficiente valutazione delle osservazioni difensive; l’illegittima mancata applicazione della disciplina più favorevole sopravvenuta, anche in relazione al principio di retroattività della lex mitior e al diritto UE; il difetto di motivazione del provvedimento sanzionatorio e della sentenza; l’insussistenza dell’elemento soggettivo e l’asserita inversione dell’onere della prova; infine l’eccessività della sanzione rispetto alla gravità delle condotte e alla situazione dei destinatari.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto inammissibili o infondate tutte le censure: ha escluso che per i procedimenti sanzionatori bancari trovino applicazione i termini della l. n. 241/1990 in sovrapposizione alla disciplina speciale della l. n. 689/1981; ha affermato che il termine di contestazione decorre dall’effettivo accertamento dell’illecito, rimesso alla valutazione del giudice di merito; ha ritenuto non applicabile l’art. 10-bis l. n. 241/1990 ai procedimenti sanzionatori avviati d’ufficio dall’autorità di vigilanza; ha ribadito che le sanzioni in questione non hanno natura sostanzialmente penale, sicché non opera la lex mitior; ha escluso un contrasto con la direttiva UE richiamata e con il regolamento n. 2988/95; ha considerato adeguata la motivazione sulla colpevolezza, confermando che, una volta provata la fattispecie tipica dall’autorità, grava sul trasgressore dimostrare l’assenza di colpa; ha infine reputato proporzionata la sanzione di euro 16.500 per ciascuno, vicina al minimo edittale. I ricorrenti sono stati condannati alle spese e all’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 145 d.lgs. 385/1993

  opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio della Banca d’Italia

  costituisce la base processuale dell’opposizione alla sanzione amministrativa irrogata dall’autorità di vigilanza bancaria.

• art. 53, comma 1, lett. b) e d), d.lgs. 385/1993

  individua le violazioni connesse a carenze organizzative e dei controlli interni sanzionabili in sede amministrativa.

• art. 144 d.lgs. 385/1993

  prevede le sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di direzione, amministrazione o controllo negli intermediari bancari.

• art. 14 l. 24 novembre 1981 n. 689

  il termine per la contestazione decorre dall’accertamento dell’illecito, non dalla sola constatazione materiale dei fatti; la valutazione del tempo necessario è rimessa al giudice di merito.

• art. 3 l. 24 novembre 1981 n. 689

  opera la presunzione di colpa; provata la fattispecie tipica dall’autorità, spetta al trasgressore dimostrare di avere agito senza colpevolezza.

• art. 2 l. 7 agosto 1990 n. 241

  non si sovrappone alla disciplina speciale delle sanzioni amministrative della l. n. 689/1981.

• art. 10 l. 7 agosto 1990 n. 241

  la sua dedotta violazione non è stata ritenuta decisiva nel contesto del procedimento sanzionatorio speciale.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990 n. 241

  non si applica ai procedimenti sanzionatori avviati d’ufficio dall’autorità di vigilanza.

• art. 132 c.p.c.

  il vizio di motivazione è configurabile solo se manca il minimo costituzionale della motivazione, non per un semplice difetto di sufficienza.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiama l’esigenza di motivazione della decisione, comunque ritenuta nella specie non mancante né apparente.

• art. 360 c.p.c.

  i motivi sono stati scrutinati nei limiti del giudizio di legittimità, con rilievo di inammissibilità quando miravano a un riesame del merito o non erano autosufficienti.

• art. 112 c.p.c.

  la censura di omessa pronuncia è stata ritenuta non decisiva perché le doglianze miravano in sostanza a riesaminare la motivazione e il merito.

• art. 3 d.lgs. 12 maggio 2015 n. 72

  la disposizione transitoria non è illegittima perché il favor rei non si estende alle sanzioni amministrative in assenza di specifica previsione.

• art. 2, comma 3, d.lgs. 12 maggio 2015 n. 72

  si applica alle sole violazioni commesse dopo l’entrata in vigore; non opera retroattivamente come lex mitior per le sanzioni amministrative bancarie oggetto della controversia.

• art. 7 CEDU

  non comporta, per queste sanzioni amministrative bancarie, l’applicazione automatica della disciplina penale della retroattività più favorevole.

• art. 6 CEDU

  la Corte esclude che le sanzioni in esame abbiano natura sostanzialmente penale tali da attrarre integralmente le garanzie del processo penale.

• art. 65, comma 2, direttiva 2013/36/UE

  la norma non esonera le persone fisiche responsabili dalla sanzione, ma lascia agli Stati membri l’individuazione delle condizioni di applicazione secondo il diritto nazionale.

• art. 2, comma 2, regolamento (CE) n. 2988/95

  il principio del favor rei in esso contenuto riguarda la tutela degli interessi finanziari dell’Unione e non si applica alla fattispecie esaminata.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  consente il raddoppio dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Nei procedimenti sanzionatori amministrativi speciali in materia bancaria, la disciplina della l. n. 689/1981 prevale come sistema organico e compiuto; i termini e gli adempimenti della l. n. 241/1990 non si applicano in via sovrapposta se incompatibili con quella speciale.
• Il termine per contestare l’illecito amministrativo decorre dal momento in cui l’autorità ha completato l’attività di accertamento, cioè quando la verifica degli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione è sostanzialmente conclusa; la mera conoscenza materiale dei fatti non coincide necessariamente con tale momento.
• Nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa, il ricorso per cassazione deve censurare la sentenza di merito e non limitarsi a riproporre le difese svolte contro il provvedimento amministrativo.
• L’art. 10-bis l. n. 241/1990 non si applica ai procedimenti sanzionatori avviati d’ufficio dall’autorità di vigilanza, mentre la valutazione delle osservazioni difensive può essere soddisfatta anche per relationem se la motivazione complessiva lo consente.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal TUB per carenze organizzative e di controllo non hanno, di regola, natura sostanzialmente penale; perciò non opera automaticamente il principio di retroattività della legge più favorevole.
• In materia di sanzioni amministrative bancarie, una volta provata dall’autorità la fattispecie tipica dell’illecito, grava sul soggetto sanzionato l’onere di dimostrare di avere agito senza colpa, in forza della presunzione di cui all’art. 3 l. n. 689/1981.
• La sindacabilità in cassazione della motivazione è limitata al minimo costituzionale: non basta lamentare insufficienza o maggiore persuasività delle argomentazioni, occorrendo una motivazione mancante, apparente, perplessa o incoerente.
• La proporzionalità della sanzione è censurabile in cassazione solo se la critica investe specificamente la motivazione della sentenza e non si risolve in una mera richiesta di riesame del merito; una sanzione prossima al minimo edittale può essere ritenuta congrua se rapportata alla gravità della condotta.

Come è indicizzato