Sentenza n. 555/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il proprietario ha appellato la sentenza del TAR Sardegna che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale. Non è stato contestato in appello l’accertamento dell’avvenuto mutamento d’uso, derivante dall’utilizzo dell’unità come casa per vacanze a uso privato; su tale capo si è formato il giudicato. È stata invece dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge regionale Sardegna n. 23 del 1985 e l’erronea applicazione della misura ripristinatoria in luogo della sanzione pecuniaria, sotto il profilo della violazione del principio di irretroattività delle sanzioni amministrative. L’appellante ha sostenuto, in via preliminare e assorbente, che il mutamento funzionale senza opere era stato realizzato tra il 1981 e il febbraio 1985, prima dell’entrata in vigore della legge n. 47 del 1985 e della disciplina regionale, quando tale attività costituiva attività edilizia libera e non era soggetta a concessione o autorizzazione edilizia. Ha inoltre dedotto che la destinazione residenziale risultava già dalla progettazione e dalle prime alienazioni delle unità immobiliari. Il Comune ha sostenuto che le sanzioni edilizie hanno natura ripristinatoria, non punitiva, e che si applica il regime vigente al momento dell’adozione della misura, trattandosi di illecito permanente.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata la censura non tanto, e anzitutto, sotto il profilo della retroattività della sanzione, quanto nella sua questione preliminare: la liceità del mutamento funzionale senza opere al momento in cui era stato realizzato. Alla luce della giurisprudenza dell’epoca, la facoltà di destinare l’immobile a usi diversi senza eseguire opere ineriva al diritto di proprietà edilizia e non era soggetta a controllo urbanistico generale. Anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 47 del 1985, il mutamento funzionale senza opere poteva essere assoggettato ad autorizzazione solo dopo l’attuazione, mediante legge regionale e pianificazione urbanistica comunale, dei criteri previsti dalla normativa statale. Il Comune non aveva contestato la cronologia dedotta dall’appellante, supportata dalla documentazione, sicché il mutamento doveva ritenersi realizzato in epoca in cui costituiva attività libera e lecita. Venendo meno l’illiceità originaria della condotta, risultava priva di interesse la questione successiva relativa al regime sanzionatorio e all’eventuale irretroattività della misura ripristinatoria. Il giudicato sul capo non impugnato, relativo all’effettivo mutamento da destinazione turistico-ricettiva a residenziale, non impediva l’accoglimento del ricorso, poiché l’accertamento del mutamento non equivaleva all’accertamento della sua illiceità. È stato quindi annullato il provvedimento comunale. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 6 l.r. Sardegna 11 ottobre 1985, n. 23

  La disciplina regionale sanzionatoria non poteva essere applicata a un mutamento funzionale che, secondo la ricostruzione accolta, era stato realizzato quando la condotta era lecita.

• artt. 7 e 8 l. 28 febbraio 1985, n. 47

  La rilevanza urbanistica delle variazioni di destinazione d’uso e il relativo assoggettamento a titolo edilizio sono stati ricondotti alla disciplina introdotta dalla legge n. 47 del 1985.

• art. 25 l. 28 febbraio 1985, n. 47

  Il mutamento di destinazione senza opere poteva essere sottoposto ad autorizzazione solo dopo che i criteri legislativi fossero stati attuati dalla Regione e recepiti nella pianificazione urbanistica comunale.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamato quale base per la compensazione delle spese di lite.

• art. 92 c.p.c.

  Richiamato, nel testo risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 77 del 2018, per la compensazione delle spese in presenza di gravi ed eccezionali ragioni, individuate nella peculiarità della controversia.

Massime di principio

• Il mutamento funzionale della destinazione d’uso di un immobile, non accompagnato dall’esecuzione di opere edilizie, era considerato attività libera e lecita prima dell’introduzione della disciplina normativa che gli attribuiva rilevanza urbanistica e lo assoggettava a titolo edilizio.
• Dopo l’entrata in vigore della legge n. 47 del 1985, il mutamento di destinazione d’uso senza opere poteva essere sottoposto ad autorizzazione soltanto dopo l’attuazione dei criteri legislativi mediante la disciplina regionale e la pianificazione urbanistica comunale relativa agli ambiti interessati.
• L’accertamento dell’avvenuto mutamento di destinazione d’uso non implica necessariamente l’accertamento della sua illiceità: il giudice deve distinguere il dato storico del mutamento dalla sua assoggettabilità, nel momento in cui si è verificato, a un obbligo di titolo edilizio o a una sanzione.
• Quando la condotta contestata era lecita al momento della sua realizzazione, l’amministrazione non può irrogare una misura ripristinatoria fondata sulla successiva disciplina sanzionatoria; in tal caso è assorbita la questione relativa alla natura retroattiva della sanzione.
• Il giudicato formatosi sull’accertamento dell’avvenuto mutamento di destinazione d’uso non preclude l’accertamento, in un successivo grado o segmento del giudizio, della liceità di tale mutamento, se il capo non impugnato non riguardava anche l’illiceità della condotta.

Come è indicizzato