Parere n. 995/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ricorso sulla risoluzione della concessione di un impianto sportivo comunale

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società sportiva dilettantistica contro il Comune di Basiglio, avverso la determinazione dirigenziale n. 400 del 17 novembre 2021, con cui il Comune ha dichiarato la decadenza dalla concessione e risolto la convenzione per la gestione e l’utilizzo di un impianto sportivo comunale.

Premesse e vicenda amministrativa

La convenzione, stipulata nel 2013 e di durata novennale, poneva a carico della società obblighi di custodia, vigilanza, manutenzione ordinaria e straordinaria dell’impianto, oltre all’obbligo di consentire i controlli comunali.

A seguito di sopralluoghi effettuati nel 2021, il Comune ha contestato numerose carenze manutentive e ha invitato la concessionaria a intervenire. Dopo una diffida e messa in mora e un ulteriore sopralluogo, il Comune ha rilevato il mancato adempimento degli obblighi e il peggioramento dello stato dell’impianto. È stato quindi avviato il procedimento di risoluzione, al quale la società non ha presentato osservazioni nel termine assegnato. La determinazione di decadenza e risoluzione è stata seguita da un’ordinanza di rilascio e dallo sgombero forzato dell’impianto.

Censure della società

La ricorrente ha sostenuto:

• l’applicabilità dell’art. 10-ter del d.l. 73/2021, ritenendo la convenzione in attesa di rinnovo o comunque in scadenza ai fini della proroga normativa;
• l’insussistenza di un grave inadempimento ai sensi dell’art. 1455 c.c.;
• l’incidenza delle misure emergenziali COVID-19 sui ritardi manutentivi;
• la necessità di applicare, per gli inadempimenti lievi, la penale prevista dalla convenzione anziché la risoluzione;
• l’obbligo del Comune di intervenire direttamente sulle manutenzioni, addebitandone i costi alla concessionaria o compensandoli con il deposito cauzionale;
• la riconducibilità delle carenze agli atti vandalici e la conseguente limitazione degli obblighi della società alla diligenza del buon padre di famiglia;
• la violazione dell’obbligo di correttezza e la mancata attivazione della procedura convenzionale relativa agli interventi conseguenti agli atti vandalici;
• l’integrazione postuma della motivazione da parte del Comune.

Posizione del Comune

Il Comune ha contestato l’applicabilità della proroga prevista dall’art. 10-ter del d.l. 73/2021, osservando che la convenzione scadeva il 14 gennaio 2022 e non era stata avviata alcuna procedura di rinnovo.

Ha inoltre dedotto che le carenze riguardavano elementi essenziali dell’impianto e impedivano la fruizione regolare e sicura del servizio. Le omissioni manutentive sarebbero state protratte nonostante la diffida e non sarebbero state giustificate dalle misure emergenziali, che nel periodo considerato non impedivano lo svolgimento degli interventi. Il Comune ha escluso che le carenze potessero essere ricondotte, in modo sufficiente, ad atti vandalici e ha sottolineato il mancato assolvimento degli obblighi di custodia e controllo.

Qualificazione del rapporto

Il Consiglio di Stato ha qualificato l’affidamento della gestione di un impianto sportivo comunale come concessione di servizi, in quanto diretto alla promozione dello sport e al miglioramento della qualità della vita dei cittadini. Tale qualificazione comporta l’applicabilità della disciplina dei contratti pubblici, ma non è decisiva, da sola, per stabilire il giudice munito di giurisdizione.

Criterio di riparto della giurisdizione

Il parere applica il criterio dello "spartiacque" elaborato dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione. La giurisdizione amministrativa si estende alla fase pubblicistica che precede e accompagna la formazione della volontà negoziale della pubblica amministrazione e si conclude con l’aggiudicazione o l’affidamento.

Con la stipula della convenzione, il rapporto entra invece nella fase privatistica, caratterizzata dalla posizione paritetica delle parti. Le controversie sull’adempimento o sull’inadempimento delle obbligazioni convenzionali, sulle conseguenze risarcitorie e sulla risoluzione del contratto appartengono quindi alla giurisdizione ordinaria, salvo che la pubblica amministrazione eserciti specifici poteri autoritativi tipizzati dalla legge.

Il parere richiama, in particolare, Cass., sez. un., ord. 30 luglio 2021, n. 21971; Cass., sez. un., 25 febbraio 2019, n. 5453; e Cass., sez. un., ord. 1° dicembre 2022, n. 35447. Secondo tale orientamento, la giurisdizione ordinaria sussiste anche per le concessioni di lavori pubblici o di servizi, quando la controversia riguardi condotte e obbligazioni collocate nella fase esecutiva del rapporto.

Applicazione al caso concreto

La controversia non riguarda la legittimità della procedura di affidamento, ma esclusivamente la risoluzione della convenzione per presunti inadempimenti relativi a manutenzione, custodia e vigilanza dell’impianto.

La determinazione dirigenziale impugnata, pur avendo forma amministrativa, è stata considerata manifestazione di un diritto potestativo contrattuale e non esercizio di un potere autoritativo. Di conseguenza, tutte le questioni sollevate dalla società — inclusa la gravità dell’inadempimento, l’applicabilità della normativa emergenziale, la proroga prevista dall’art. 10-ter del d.l. 73/2021 e l’interpretazione delle clausole convenzionali — devono essere esaminate dal giudice ordinario alla luce degli artt. 1453 e seguenti del codice civile e della convenzione.

Conclusione

La Sezione ha espresso il parere che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La controversia può essere riassunta dinanzi al giudice ordinario nei termini di legge.