Sentenza n. 1053/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda il lotto n. 3 di una procedura aperta, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, bandita per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari. Il TAR aveva annullato la nuova aggiudicazione del lotto all’impresa aggiudicataria, ritenendo violato l’art. 21.2 del disciplinare, che prevedeva l’attribuzione individuale dei coefficienti da parte dei commissari e il successivo calcolo collegiale della media aritmetica. Secondo il TAR, la sostanziale coincidenza dei coefficienti assegnati dai commissari dimostrava che non vi era stata un’effettiva fase di valutazione individuale. La stazione appaltante e l’aggiudicataria hanno impugnato la sentenza deducendo error in iudicando ed error in procedendo, violazione degli artt. 28, 30, 95 e 97 del d.lgs. 50/2016, della lex specialis, delle Linee guida ANAC n. 2/2016 e dei principi di buon andamento, risultato e fiducia, nonché difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza, carenza o incongruità della motivazione e travisamento dei fatti. L’impresa concorrente ha proposto appello incidentale contestando: la dichiarazione di improcedibilità del ricorso originario contro la precedente aggiudicazione, la ritenuta carenza di interesse rispetto alle censure sulla rimodulazione della gara e l’omessa pronuncia sulla dedotta incompetenza del RUP nell’adottare la nota con cui erano stati rimodulati i lotti in esecuzione di una precedente sentenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli e ha accolto entrambi gli appelli principali, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che dai verbali emergesse il rispetto dell’art. 21.2 del disciplinare: i commissari avevano proceduto autonomamente alla verifica e valutazione delle offerte e, successivamente, la Commissione aveva redatto i prospetti riepilogativi dei punteggi. La lex specialis non imponeva una specifica modalità di verbalizzazione né impediva che il confronto collegiale precedesse l’assegnazione dei coefficienti individuali. La coincidenza dei coefficienti non dimostra, di per sé, l’assenza di valutazioni individuali, potendo derivare dal confronto collegiale e dall’armonizzazione dei giudizi, purché il coefficiente resti riferibile al convincimento di ciascun commissario. Il Collegio ha richiamato i principi dell’Adunanza plenaria n. 16/2022 e della giurisprudenza della Sezione, distinguendo tra coefficienti numerici non comparativi e confronto a coppie. Ha inoltre respinto l’appello incidentale. La precedente aggiudicazione era stata sostituita dalla nuova aggiudicazione del 2025, sicché il ricorso originario era divenuto improcedibile. Le censure contro la rimodulazione dei lotti avrebbero dovuto essere proposte tempestivamente contro la nota del RUP del 20 giugno 2022, comunicata a tutti i partecipanti; tale nota era comunque meramente esecutiva della precedente sentenza del TAR. La concorrente non disponeva di un interesse tutelabile a contestare in via generale la rimodulazione, non essendo aggiudicataria dei lotti interessati e trattandosi di una convenzione senza quantitativo minimo garantito. La censura di incompetenza del RUP è stata comunque ritenuta infondata, anche perché l’atto aveva contenuto vincolato ed esecutivo del giudicato, con applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21.2 del Disciplinare di gara

  A ciascuno degli elementi qualitativi cui è assegnato un punteggio discrezionale, è attribuito un coefficiente sulla base dell’attribuzione discrezionale di un coefficiente variabile da zero ad uno da parte di ciascun commissario ...; la commissione calcola la media aritmetica dei coefficienti attribuiti dai singoli commissari.

  La disposizione impone la riferibilità dei coefficienti ai singoli commissari e prevede il successivo meccanismo di sintesi mediante media aritmetica, ma non prescrive una specifica modalità di verbalizzazione né esclude il confronto collegiale precedente alla formazione dei giudizi individuali.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi, aventi a oggetto la medesima sentenza.

• art. 43 c.p.a.

  È stato richiamato dall’amministrazione in relazione alla dedotta autonomia delle doglianze dell’appello incidentale; il Collegio ha potuto prescindere dall’esame dell’eccezione.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina il deposito delle memorie nel giudizio amministrativo ed è richiamato per le memorie depositate in vista dell’udienza pubblica.

• artt. 28, 30 e 95 d.lgs. 50/2016

  Sono stati invocati in relazione alle regole della procedura di gara, ai principi dell’evidenza pubblica e ai criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

• art. 97 Cost.

  È stato richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa e della valutazione delle offerte.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La disposizione impedisce l’annullamento dell’atto meramente esecutivo e vincolato quando l’eventuale vizio procedimentale o formale non avrebbe potuto incidere sul contenuto dispositivo.

• art. 26 l. 488/1999

  La gara era finalizzata alla stipula di una convenzione ai sensi di tale disposizione, senza garanzia di un quantitativo minimo in favore degli operatori economici.

• art. 28, comma 3, n. 4, del Disciplinare di gara

  Prevedeva il vincolo di aggiudicazione, con possibilità di aggiudicare normalmente al medesimo operatore un massimo di due lotti, salvo l’ipotesi di ulteriori lotti privi di altre offerte valide.

Massime di principio

• Nelle procedure da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la previsione della lex specialis secondo cui ciascun commissario attribuisce individualmente coefficienti numerici e la Commissione ne calcola la media non impedisce che il confronto collegiale preceda la formazione dei giudizi individuali, purché il coefficiente resti riferibile al personale convincimento di ciascun commissario.
• La coincidenza, anche molto ampia, dei coefficienti attribuiti dai commissari non dimostra di per sé l’assenza della fase di valutazione individuale né determina l’illegittimità delle operazioni di gara; essa può essere il risultato del confronto collegiale e dell’armonizzazione delle valutazioni.
• In assenza di una specifica prescrizione della lex specialis, le valutazioni individuali espresse mediante coefficienti numerici non comparativi possono risultare assorbite nella decisione collegiale finale e non devono necessariamente essere verbalizzate con modalità autonome e dettagliate, purché dagli atti emerga lo svolgimento delle attività valutative previste.
• Le clausole del bando prive di portata escludente devono essere impugnate insieme al provvedimento concretamente lesivo e possono essere contestate soltanto dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura.
• Un provvedimento di aggiudicazione sostituito da una successiva aggiudicazione non può più essere oggetto di annullamento e il ricorso contro il primo atto diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
• L’atto amministrativo meramente esecutivo di una sentenza non può essere utilmente contestato con autonoma azione impugnatoria per vizi derivanti dalla decisione giudiziale presupposta; inoltre, se il contenuto dell’atto è vincolato e non avrebbe potuto essere diverso, l’eventuale violazione procedimentale o formale non ne comporta l’annullabilità ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

Come è indicizzato