Cassazione Civile, Ordinanza n. 19839/2026 del 15/06/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da finanziamenti pubblici concessi dalla Provincia a favore del Comune per l’acquisto di aree da destinare all’edilizia abitativa agevolata nell’ambito della zona di espansione "Landwirt III". Dopo l’erogazione delle somme e l’acquisto dei terreni, il Comune ha successivamente rielaborato il piano urbanistico comunale sopprimendo quella zona residenziale e destinando le aree ad altra finalità pubblica. La Provincia ha quindi revocato i provvedimenti di concessione del finanziamento e ha chiesto la corresponsione degli interessi sulle somme erogate e poi restituite. Il Comune ha agito per ottenere l’accertamento della non debenza degli interessi, sostenendo che non vi fosse un valido contratto di mutuo di scopo, che la disciplina provinciale escludesse comunque gli interessi, e che la nuova pianificazione urbanistica integrasse una sopravvenuta impossibilità non imputabile all’ente. In cassazione il Comune ha censurato la sentenza d’appello con sette motivi: inammissibilità dell’appello per difetto di specificità ex art. 342 c.p.c.; violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato; difetto di prova e di forma scritta del preteso mutuo di scopo; violazione della disciplina provinciale e delle norme su impossibilità sopravvenuta, revoca amministrativa, ripetizione dell’indebito e spese di lite; vizio motivazionale della decisione.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto integralmente il ricorso del Comune. Ha ritenuto inammissibili i primi cinque motivi per difetto di specificità o perché non coglievano la ratio decidendi della sentenza impugnata; ha ritenuto infondato il sesto motivo, confermando l’inquadramento del rapporto come finanziamento/mutuo di scopo con vincolo di destinazione e la correttezza dell’interpretazione dell’art. 87 della legge provinciale n. 13/1998; ha dichiarato inammissibile anche il settimo motivo, perché la doglianza sulla motivazione si risolveva in una mera non condivisione della ricostruzione operata dal giudice di merito e non integrava un vizio denunciabile nei limiti dell’art. 360, n. 5, c.p.c. È stata quindi confermata la decisione della Corte d’appello che aveva rigettato la domanda del Comune e riconosciuto la legittimità della pretesa provinciale agli interessi sulle somme restituite. Il Comune è stato inoltre condannato alle spese del giudizio di cassazione e al versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 342 c.p.c.

  Il motivo di appello deve essere specifico; in cassazione la censura sull’inammissibilità dell’appello richiede a sua volta specificità e trascrizione essenziale degli atti rilevanti.

• art. 2907 c.c.

  La doglianza è stata ritenuta inammissibile perché fondata su una lettura della domanda avversaria diversa da quella accolta dal giudice di merito; l’erronea interpretazione della domanda non è censurabile come violazione di legge in tali termini.

• art. 2697 c.c.

  La censura è stata ritenuta generica; la parte che deduce violazione dell’onere della prova deve confrontarsi specificamente con la materia del contendere e con la motivazione della decisione.

• art. 112 c.p.c.

  La doglianza di ultrapetizione è stata considerata generica e non specificamente correlata al decisum.

• artt. 1321, 1322, 1323, 1325, 1326 c.c.

  Richiamati dal ricorrente per negare l’esistenza di un valido contratto, ma la censura è stata ritenuta inammissibile per difetto di specificità.

• r.d. n. 2440/1923, art. 17

  Per i contratti della P.A. la forma scritta ad substantiam può risultare anche da dichiarazioni scritte separate e non necessariamente da un unico documento contestualmente sottoscritto.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dal ricorrente in tema di forma e legalità dell’azione amministrativa, senza esito decisivo nella fattispecie.

• art. 1218 c.c.

  La liberazione del debitore per impossibilità sopravvenuta richiede, oltre all’evento impeditivo, l’assenza di colpa nella sua verificazione e prevedibilità.

• art. 1256 c.c.

  L’impossibilità liberatoria deve essere oggettiva e non imputabile al debitore; non basta il mero sopravvenire di un provvedimento amministrativo.

• art. 1463 c.c.

  Lo scioglimento per impossibilità sopravvenuta presuppone un impedimento oggettivo non imputabile; nel caso concreto è stato escluso perché il Comune non ha provato l’assenza di colpa nella sopravvenuta modifica urbanistica.

• art. 2033 c.c.

  Richiamato nei motivi dell’appello e del ricorso, ma la Corte ha ritenuto che la disciplina restitutoria non governasse la fattispecie come prospettato dal Comune.

• art. 1360 c.c.

  Richiamato dalla parte in relazione all’effetto della condizione, senza incidere sull’esito della controversia.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La rivalutazione dell’interesse pubblico e la revoca amministrativa non escludono, di per sé, l’inadempimento negoziale rispetto a un vincolo di destinazione assunto dal Comune.

• art. 1458 c.c.

  La risoluzione per inadempimento è stata ritenuta operare con effetto retroattivo nel rapporto negoziale di scopo.

• art. 117, comma 2, lett. l), Cost.

  Il ricorrente ha invocato la competenza statale in materia civile per negare una pretesa costruzione provinciale del tipo contrattuale; la Corte ha escluso che la legge provinciale avesse creato un nuovo tipo contrattuale.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  È stato dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato da parte del ricorrente.

• art. 87 l.p. Provincia autonoma di Bolzano n. 13/1998

  La norma disciplina finanziamenti ai Comuni per l’acquisto di aree suscettibili di edificazione destinandoli allo scopo dell’edilizia abitativa agevolata; la restituzione del capitale entro il termine previsto non esclude, però, che l’inosservanza del vincolo di destinazione comporti l’applicazione delle regole generali sull’inadempimento e la debenza degli interessi.

• art. 19 l.p. Provincia autonoma di Bolzano n. 13/1997

  Richiamato per delimitare il potere provinciale di intervento sull’approvazione degli strumenti urbanistici comunali e per escludere che la Provincia fosse co-inadempiente.

• art. 14 e ss. l.p. Provincia autonoma di Bolzano n. 13/1997

  Richiamati in relazione al procedimento di adozione e rielaborazione del PUC.

• art. 5 l.p. Provincia autonoma di Bolzano n. 6/1992

  Richiamato quale base dei versamenti spettanti ai Comuni da cui possono essere trattenute le somme non restituite nei termini.

Massime di principio

• Quando una pubblica amministrazione ottiene un finanziamento vincolato a una specifica destinazione di interesse pubblico, la verifica della debenza degli interessi e delle conseguenze della mancata realizzazione dello scopo va compiuta distinguendo tra legittima modifica dell’assetto amministrativo e adempimento degli obblighi assunti in sede negoziale.
• Il finanziamento pubblico qualificabile come mutuo di scopo può essere legale o convenzionale; la clausola di destinazione integra un elemento causale del rapporto e impone al beneficiario l’obbligo di impiegare le somme per la finalità pattuita o prevista dalla legge.
• La mera sopravvenienza di un atto amministrativo che renda inutilizzabile la destinazione originaria non libera automaticamente il debitore: per l’impossibilità sopravvenuta occorrono sia l’oggettiva impossibilità della prestazione sia la prova dell’assenza di colpa nella sua verificazione o prevedibilità.
• Il vincolo di forma scritta dei contratti pubblici non richiede necessariamente un unico documento sottoscritto contestualmente da tutte le parti, potendo il consenso risultare da atti scritti distinti, anche di natura amministrativa, purché idonei a manifestare in modo certo la volontà negoziale.
• Nel ricorso per cassazione non è sufficiente riproporre le difese di merito: ciascun motivo deve confrontarsi puntualmente con la ratio decidendi della sentenza impugnata, altrimenti si risolve in un non motivo inammissibile.
• La censura di omessa o insufficiente motivazione è oggi ammissibile solo nei limiti del minimo costituzionale del controllo sulla motivazione; non è consentito usare l’art. 360, n. 5, c.p.c. per ottenere una nuova valutazione del merito.

Come è indicizzato