Cassazione Civile, Ordinanza n. 01581/2026 del 23/01/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’annullamento in autotutela, disposto da una Provincia nel 2022, di una precedente determinazione dirigenziale del 2007 che aveva approvato operazioni di ristrutturazione dell’indebitamento tramite strumenti finanziari derivati (swap) e della delibera consiliare che aveva impartito l’indirizzo vincolante in tal senso. La banca, subentrata alla precedente contraente, ha impugnato l’atto davanti al TAR chiedendo sostanzialmente di accertare la perdurante validità dei contratti di swap e la illegittimità dell’intervento amministrativo, che a suo dire incideva su diritti soggettivi e su un rapporto ormai privatistico. Con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ha dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la lite attenesse alla validità del contratto quadro e dei contratti derivati, e non alla legittimità in sé dell’esercizio del potere autoritativo. La Provincia ha eccepito l’inammissibilità del regolamento per difetto di interesse e ha sostenuto la giurisdizione amministrativa, valorizzando la natura autoritativa dell’autotutela. Il Procuratore Generale ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha respinto l’eccezione di inammissibilità del regolamento, ritenendo sussistente un ragionevole dubbio sulla giurisdizione emerso dalla contrapposizione delle parti. Nel merito, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il petitum sostanziale non fosse il sindacato sulla legittimità dell’esercizio del potere di autotutela, ma l’accertamento della validità ed efficacia dei contratti di swap già conclusi. Poiché, una volta concluso il contratto, la situazione si colloca sul piano dei diritti e obblighi paritetici disciplinati dal diritto comune, la controversia spetta al giudice ordinario. È stato quindi affermato che la giurisdizione amministrativa sussiste solo quando l’autotutela colpisca atti della sequenza procedimentale discrezionale precedente la contrattazione; se invece l’amministrazione mira ex post a sottrarsi al vincolo contrattuale, la giurisdizione è del giudice ordinario. Spese rimesse al definitivo.

Norme richiamate

• art. 21-nonies L. 241/1990

  È richiamato come base formale dell’annullamento in autotutela adottato dalla Provincia; la Corte osserva tuttavia che, nel caso concreto, il suo esercizio è stato sostanzialmente diretto a incidere sul rapporto contrattuale privatistico.

• art. 10 d.lgs. 104/2010

  È evocato dal ricorrente a sostegno del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in relazione ai limiti della giurisdizione esclusiva.

• art. 41 c.p.c.

  È richiamato quale fondamento del regolamento preventivo di giurisdizione.

Massime di principio

• Nel riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, assume rilievo decisivo il petitum sostanziale, da individuarsi soprattutto in base alla causa petendi e alla natura della posizione giuridica fatta valere.
• Quando la controversia, pur formalmente incardinata contro un atto di autotutela, mira in sostanza ad accertare la validità o l’efficacia di un contratto già concluso, la posizione dedotta è di diritto soggettivo e la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.
• In materia di contratti della pubblica amministrazione, l’annullamento in autotutela di atti prodromici radica la giurisdizione amministrativa solo se investe la legittimità della sequenza procedimentale discrezionale che ha preceduto la contrattazione; se invece l’amministrazione usa l’autotutela per sottrarsi ex post a un vincolo negoziale, la controversia appartiene al giudice ordinario.
• Dopo la conclusione del contratto, i diritti e gli obblighi derivanti dal rapporto sono regolati dal diritto comune e la relativa interpretazione ed esecuzione appartengono alla cognizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato