Sentenza n. 6289/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aggiudicataria, dopo la risoluzione del contratto relativo alla progettazione, realizzazione e gestione di un impianto di trattamento dei rifiuti urbani, aveva promosso un giudizio civile per l'accertamento delle responsabilità e il risarcimento dei danni. Aveva inoltre presentato all'amministrazione plurime istanze di accesso documentale ai sensi dell'art. 22 della legge n. 241 del 1990 e di accesso civico generalizzato ai sensi dell'art. 5, commi 2 e 5-bis, del d.lgs. n. 33 del 2013, chiedendo la documentazione relativa alla procedura di subentro della seconda classificata, comprese la perizia di variante, gli elaborati tecnico-economici, i computi metrici, i disegni esecutivi e la documentazione progettuale dell'impianto di trattamento dell'aria. L'amministrazione aveva fornito riscontri soltanto parziali e, con nota del 23 giugno 2025, aveva negato l'accesso agli ulteriori documenti, ritenendoli non utili alla difesa, estranei al perimetro dell'accesso difensivo e tali da determinare un controllo generalizzato e un blocco delle attività amministrative. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo l'istanza esplorativa e non sufficientemente corredata dalla prova dell'indispensabilità dei documenti, affermando inoltre che, una volta instaurato il giudizio civile, l'accesso non potesse essere esercitato autonomamente e indiscriminatamente. In appello la società ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 24 della legge n. 241 del 1990, il difetto di motivazione, la contraddittorietà e il travisamento dei fatti. Ha contestato che la pendenza del giudizio civile potesse sostituire il diritto di accesso e la tutela prevista dall'art. 116 c.p.a., sottolineando la diversità tra l'accesso e il potere istruttorio del giudice civile previsto dall'art. 213 c.p.c. Ha inoltre dedotto che, anche qualora la prima istanza fosse stata generica, le successive richieste avevano individuato analiticamente la documentazione mancante.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando integralmente la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e ordinato all'amministrazione di consentire l'accesso alla documentazione richiesta. Il Collegio ha rilevato che le istanze erano state presentate sia ai sensi dell'accesso documentale sia dell'accesso civico generalizzato e che, nel caso concreto, non ricorrevano i casi di esclusione previsti dall'art. 24 della legge n. 241 del 1990 né le esigenze di tutela indicate dall'art. 5-bis del d.lgs. n. 33 del 2013. Ha riconosciuto la sussistenza di un concreto interesse difensivo, desunto dalla pendenza del giudizio civile promosso dalla società e dalla specifica motivazione delle richieste, dirette a verificare le differenze tra il progetto originario e quello affidato al nuovo appaltatore. Tale motivazione è stata ritenuta sufficiente a dimostrare l'indispensabilità dei documenti richiesti. Il giudice ha distinto il diritto di accesso dal potere istruttorio del giudice civile di richiedere informazioni alla pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 213 c.p.c.: il primo costituisce un diritto esercitabile direttamente dall'interessato, mentre il secondo è un potere istruttorio giudiziale nell'ambito di un processo. Il diniego non poteva essere giustificato dalla mole della documentazione o dal paventato blocco delle attività dell'amministrazione; l'esclusione delle istanze meramente esplorative non consente infatti di negare l'accesso quando sia dimostrato uno specifico interesse difensivo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  Riconosce il diritto di accesso documentale, distinto dal potere istruttorio del giudice civile e azionabile autonomamente dall'interessato anche in presenza di un giudizio pendente.

• art. 24 l. 241/1990

  Prevede i casi di esclusione o limitazione dell'accesso documentale; nel caso concreto il Consiglio di Stato ha ritenuto non ricorrenti tali ipotesi.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  Disciplina l'accesso civico generalizzato, istituto distinto dall'accesso documentale e caratterizzato da un ampliamento dell'interesse e dell'oggetto dell'accesso.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  Individua i limiti all'accesso civico generalizzato; nel caso concreto non sono state ravvisate esigenze di tutela degli interessi esclusi dalla disposizione.

• art. 116 c.p.a.

  Consente la tutela giurisdizionale del diritto di accesso; la pendenza di un giudizio civile non elimina né sostituisce tale rimedio.

• art. 213 c.p.c.

  Attribuisce al giudice civile un potere istruttorio di richiesta d'ufficio di informazioni alla pubblica amministrazione, non assimilabile al diritto di accesso esercitato direttamente dalla parte.

Massime di principio

• La pendenza di un giudizio civile nel quale il privato intenda utilizzare i documenti non esclude né sostituisce il diritto di accesso documentale o l'accesso civico generalizzato, né impedisce l'autonoma proposizione dell'azione di tutela prevista dall'art. 116 c.p.a.
• Il potere del giudice civile di richiedere d'ufficio informazioni alla pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 213 c.p.c. è distinto e non assimilabile al diritto di accesso: il primo è un potere istruttorio esercitato nell'ambito del processo, mentre il secondo è un diritto direttamente azionabile dall'interessato.
• Il diniego di accesso non può essere motivato esclusivamente con la mole dei documenti richiesti o con il rischio di un blocco dell'attività amministrativa, quando l'istante abbia dimostrato uno specifico interesse difensivo e abbia individuato i documenti richiesti in modo sufficientemente determinato.
• Il divieto di istanze preordinate a un controllo generalizzato sull'operato dell'amministrazione non giustifica il diniego quando le richieste successive individuino concretamente la documentazione e siano collegate alla verifica di fatti rilevanti per la tutela giudiziale della posizione dell'istante.
• L'interesse difensivo all'accesso può essere dimostrato dalla pendenza di un giudizio e dalla specifica indicazione dell'esigenza di confrontare la documentazione originaria con quella successivamente formata o utilizzata dall'amministrazione, senza che sia necessario attendere l'acquisizione dei documenti tramite i poteri istruttori del giudice civile.

Come è indicizzato