Parere n. 1145/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con presentazione diretta, ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, da Giuseppe Pirozzi, contro Comune di Trentola Ducenta, contro il provvedimento del comune di Trentola Ducenta in data 14 novembre 2012 prot. n. 15229, d’annullamento d’ufficio della concessione edilizia 29 gennaio 2004 n. 42.;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del provvedimento comunale del 14 novembre 2012, prot. n. 15229, di annullamento d’ufficio della concessione edilizia in sanatoria n. 42 del 29 gennaio 2004.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato l’annullamento d’ufficio della concessione edilizia in sanatoria rilasciata per un deposito di derrate agricole e un capannone aperto, deducendo, da un lato, violazione del d.P.R. n. 380/2001, carenza dei presupposti, contraddittorietà, illogicità, difetto assoluto di motivazione, mancata indicazione e ponderazione dell’interesse pubblico, mancata comparazione con l’interesse privato e violazione della proporzionalità; dall’altro, contestando l’affermazione comunale relativa all’assenza di un idoneo titolo a richiedere la concessione e sostenendo la sussistenza della doppia conformità richiesta per la sanatoria. Il ricorso comprendeva anche una domanda risarcitoria. La controversia riguarda in particolare l’accertata destinazione effettiva dell’immobile ad attività commerciale per la vendita di materiale edile, in contrasto con la destinazione agricola prevista dall’art. 45 delle NTA del PRG comunale, nonché l’assenza dei presupposti per l’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ne ha proposto il rigetto. È stata considerata decisiva, indipendentemente dalla questione relativa alla disponibilità giuridica dell’area da parte del ricorrente, la circostanza incontestata che nell’immobile fosse esercitata un’attività commerciale di vendita di materiale edile. Tale uso è incompatibile con l’art. 45 delle NTA del PRG, che riserva la zona alla funzione agricola e consente esclusivamente abitazioni e attrezzature necessarie all’esercizio dell’agricoltura; inoltre, il ricorrente non risultava imprenditore agricolo né titolare di azienda agricola. Quanto alla mancata ponderazione dell’interesse pubblico e privato, il Collegio ha richiamato il principio secondo cui la repressione degli abusi edilizi è attività vincolata: una volta accertato l’abuso, l’amministrazione non dispone di margini di discrezionalità e non deve svolgere una specifica comparazione con l’interesse privato. Anche sotto il profilo motivazionale, è sufficiente la descrizione dell’abuso e l’accertamento dell’assenza dei presupposti del titolo. È stata poi esclusa la doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, poiché il capannone in ferro era stato realizzato abusivamente e non risultava conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione; la concessione in sanatoria era stata rilasciata sulla base della rappresentazione di un uso agricolo non corrispondente a quello effettivo. Il parere non riconosce quindi la fondatezza delle censure né della domanda risarcitoria.
Osservazioni
Primo motivo - motivazione, interesse pubblico e proporzionalità
La censura è infondata. L’attività commerciale di vendita di materiale edile svolta nell’immobile è incompatibile con la destinazione agricola prevista dall’art. 45 delle NTA del PRG. Il ricorrente, inoltre, non possedeva la qualità di imprenditore agricolo o di titolare di azienda agricola necessaria per il rilascio del titolo. Trattandosi di repressione di un abuso edilizio, l’attività amministrativa è vincolata e non richiede una specifica ponderazione dell’interesse pubblico né la comparazione con gli interessi privati; è sufficiente la compiuta descrizione dell’abuso e l’accertamento dell’assenza dei presupposti del titolo abilitativo.
Secondo motivo - disponibilità dell’immobile e doppia conformità
La questione relativa al possesso di un idoneo titolo di disponibilità dell’area non è decisiva. La doppia conformità prevista dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 è esclusa perché il capannone in ferro, accertato con verbale della polizia municipale n. 105/03 del 3 dicembre 2003, era stato realizzato in assenza dei requisiti per il rilascio del titolo e in contrasto con la destinazione agricola della zona. La concessione in sanatoria era stata rilasciata per opere rappresentate come destinate all’attività agricola, mentre l’uso effettivo era commerciale.
Domanda risarcitoria
La domanda di risarcimento è priva di fondamento in conseguenza della legittimità dell’azione amministrativa e del rigetto delle censure rivolte contro l’annullamento d’ufficio della concessione edilizia in sanatoria.
Norme richiamate
Il ricorso straordinario è stato presentato direttamente al Presidente della Repubblica e trasmesso al Consiglio di Stato per il parere.
La disciplina edilizia è applicata con riferimento alla legittimità del titolo in sanatoria, alla repressione dell’abuso e ai presupposti dell’accertamento di conformità.
La sanatoria edilizia richiede la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; nel caso concreto tale requisito è stato escluso.
art. 45 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG del Comune di Trentola Ducenta
Le zone agricole “sono destinate all'esercizio dell'agricoltura” e consentono esclusivamente abitazioni o attrezzature necessarie alle attività agricole.
La disposizione riserva la zona alla funzione agricola e alle opere strumentali a tale funzione, risultando incompatibile con un deposito destinato alla vendita commerciale di materiale edile.
Il riferimento all’annullamento d’ufficio è implicito nella qualificazione del provvedimento comunale come atto di autotutela; il parere fonda tuttavia la legittimità della rimozione soprattutto sull’accertata illegittimità originaria del titolo e sulla natura vincolata della repressione dell’abuso.
Cons. Stato, sez. VI, 14 novembre 2023, n. 9750
“l’attività di repressione degli abusi edilizi costituisce attività vincolata e che una volta constatato l’abuso, all’amministrazione non è attribuito alcun margine di discrezionalità ed è tenuta ad adottare l’ordinanza di demolizione”
L’accertamento dell’abuso impone l’azione repressiva senza necessità di una ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico.
Cons. Stato, sez. VII, 12 dicembre 2023, n. 10687
Per gli atti repressivi dell’abuso edilizio, la motivazione è sufficiente quando descrive compiutamente le opere abusive e accerta la loro esecuzione in assenza del necessario titolo abilitativo.
Massime di principio
- Quando sia accertata la realizzazione o l’utilizzazione di un’opera in contrasto con la disciplina urbanistica della zona, l’amministrazione deve esercitare il potere repressivo, trattandosi di attività vincolata non subordinata a una specifica valutazione dell’interesse pubblico attuale.
- L’atto repressivo dell’abuso edilizio non richiede la comparazione tra interesse pubblico e interesse privato quando descriva compiutamente l’abuso e accerti l’assenza o l’illegittimità del necessario titolo abilitativo.
- La doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 è esclusa quando l’opera non era conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della sua realizzazione, anche se il titolo successivamente richiesto è stato presentato come riferito a una diversa destinazione d’uso lecita.
- La destinazione effettiva dell’immobile prevale sulla rappresentazione contenuta nei grafici e nella domanda di sanatoria: l’uso commerciale di un manufatto situato in zona agricola non può essere regolarizzato mediante la mera qualificazione formale dell’opera come deposito agricolo.
- La mancanza della qualità soggettiva di imprenditore agricolo o titolare di azienda agricola costituisce, secondo il parere, un ulteriore elemento ostativo al rilascio di un titolo edilizio relativo ad attrezzature funzionali all’attività agricola.
Annullamento d’ufficio di una concessione edilizia in sanatoria in zona agricola
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto contro il Comune di Trentola Ducenta e trasmesso dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Il ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale del 14 novembre 2012, con cui è stata annullata d’ufficio la concessione edilizia in sanatoria n. 42 del 29 gennaio 2004.
Premesse e vicenda amministrativa
La concessione era stata rilasciata per un deposito di derrate agricole e un capannone aperto, situati in un’area qualificata come agricola dal PRG comunale. In seguito a un riesame documentale, il Comune ha accertato che l’immobile era utilizzato come deposito per un’attività commerciale di vendita di materiale edile, e non per attività agricola.
Il ricorso era stato esaminato una prima volta il 7 giugno 2017. In quella sede la Sezione aveva adottato il parere sospensivo n. 689/2017, poiché mancava la relazione ministeriale prescritta. La relazione è stata trasmessa il 2 marzo 2026 e ha concluso per l’infondatezza del ricorso. L’affare è stato quindi nuovamente esaminato nell’adunanza del 21 maggio 2026.
Motivi di ricorso
Il ricorrente ha dedotto:
- violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 380/2001;
- carenza dei presupposti, contraddittorietà e illogicità manifesta;
- difetto assoluto di motivazione;
- omessa indicazione dell’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione del titolo;
- mancata comparazione tra interesse pubblico e interesse privato;
- violazione del principio di proporzionalità;
- erroneità dell’affermazione comunale relativa all’assenza di un idoneo titolo a richiedere la concessione;
- sussistenza della doppia conformità richiesta per la sanatoria edilizia.
Il ricorso comprendeva anche una richiesta di risarcimento del danno asseritamente derivante dall’illegittimità del provvedimento comunale.
Disciplina urbanistica della zona
L’art. 45 delle NTA del PRG del Comune di Trentola Ducenta stabilisce che le zone agricole sono destinate all’esercizio dell’agricoltura, anche con funzioni di salvaguardia del sistema idrogeologico, del paesaggio agrario e dell’equilibrio ecologico e naturale.
La disposizione ammette esclusivamente opere funzionali all’attività agricola, tra cui abitazioni per i coltivatori, stalle, allevamenti, silos, serbatoi idrici, magazzini per prodotti del suolo, ricoveri per macchine agricole ed essiccatoi. Le richieste di nuove costruzioni devono inoltre essere corredate da una relazione che dimostri la congruità delle dimensioni dei fabbricati rispetto alle superfici coltivate e ai programmi produttivi dell’azienda.
Valutazione sulla destinazione effettiva dell’immobile
Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisiva la circostanza, non contestata, dell’utilizzo dell’immobile per la vendita di materiale edile. Tale destinazione commerciale è incompatibile con la destinazione agricola prevista dal PRG e con la funzione strumentale richiesta per le opere ammissibili in zona agricola.
Il Collegio ha inoltre rilevato che il ricorrente non possedeva la qualità di imprenditore agricolo o di titolare di azienda agricola necessaria per il rilascio della concessione relativa a opere destinate all’attività agricola. La questione concernente l’esistenza di un titolo civilistico di disponibilità del fondo, derivante dal contratto di locazione commerciale, è stata ritenuta non decisiva rispetto all’incompatibilità oggettiva tra l’uso effettivo dell’immobile e la disciplina urbanistica della zona.
Interesse pubblico, motivazione e natura vincolata della repressione
La censura relativa alla mancata motivazione dell’interesse pubblico e alla mancata comparazione con l’interesse privato è stata respinta.
Il parere richiama l’orientamento secondo cui la repressione degli abusi edilizi costituisce attività vincolata. Una volta accertata la violazione urbanistico-edilizia, l’amministrazione non dispone di un margine di discrezionalità circa l’adozione della misura repressiva e non deve svolgere una specifica ponderazione tra interesse pubblico e posizione del privato.
Ne consegue che, sotto il profilo motivazionale, è sufficiente la descrizione delle opere abusive e l’accertamento della loro realizzazione in assenza del necessario titolo abilitativo o sulla base di un titolo illegittimo. Nel caso concreto, la violazione della destinazione agricola e l’uso commerciale dell’immobile fornivano una base sufficiente per la rimozione del titolo edilizio.
Doppia conformità e sanatoria edilizia
L’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 richiede la doppia conformità dell’intervento edilizio. Il requisito è stato escluso perché il capannone in ferro era stato realizzato abusivamente, come risultava dal verbale della polizia municipale n. 105/03 del 3 dicembre 2003, e non possedeva i requisiti per il rilascio del titolo abilitativo.
La concessione in sanatoria era stata richiesta e rilasciata assumendo che le opere fossero destinate a deposito di derrate agricole e a capannone aperto funzionale all’attività agricola. L’accertamento dell’uso commerciale e del contrasto con l’art. 45 delle NTA dimostrava invece l’originaria mancanza della conformità urbanistica. Non era quindi possibile ritenere integrata la doppia conformità.
Esito
La Sezione ha ritenuto infondati entrambi i motivi di ricorso e ha escluso i presupposti per il risarcimento del danno. Il parere conclusivo è nel senso che il ricorso debba essere respinto, con prevalenza della posizione dell’amministrazione comunale.
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