Sentenza n. 3945/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Una società emittente televisiva locale, collocata al 101º posto nella graduatoria dei contributi per l'annualità 2018, aveva impugnato la graduatoria definitiva e gli atti di attribuzione dei contributi, contestando in particolare l'inserimento di un'altra emittente al 76º posto e chiedendo l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero su un'istanza volta a ottenere lo scorrimento della graduatoria e l'integrazione del contributo, in conseguenza della revoca del beneficio assegnato all'emittente collocata al 76º posto. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo che la procedura comparativa imponesse l'aggiornamento della graduatoria e la redistribuzione delle risorse revocate. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo, da un lato, la violazione dell'art. 49 c.p.a. e degli artt. 6 e 8 d.P.R. n. 146/2017, sostenendo che le emittenti già collocate in posizione utile fossero controinteressate necessarie e non meri cointeressati e che non fosse stata correttamente integrata la loro partecipazione al giudizio; dall'altro, la violazione dell'art. 2 l. n. 241/1990 e dell'art. 117 c.p.a., negando l'esistenza di un obbligo giuridico del Ministero di procedere allo scorrimento o alla redistribuzione dei contributi dopo la revoca di somme già erogate. Il Ministero ha inoltre evidenziato che le somme relative all'emittente revocata erano state già erogate e dovevano essere recuperate nei confronti di una società poi fallita, sicché non erano disponibili per una nuova distribuzione.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha anzitutto qualificato come controinteressate necessarie le emittenti già collocate in posizione utile nella graduatoria, poiché il ricalcolo richiesto avrebbe potuto ridurre il valore-punto in euro e, quindi, diminuire i contributi loro attribuiti. L'omessa integrazione del contraddittorio nei loro confronti ha pertanto viziato la decisione di primo grado. Nel merito, il Collegio ha escluso che il d.P.R. n. 146/2017 imponga lo scorrimento automatico della graduatoria in caso di revoca, decadenza o rinuncia di un beneficiario. Lo scorrimento è obbligatorio soltanto se previsto espressamente dal bando, imposto da una specifica disposizione normativa oppure reso vincolante da un autovincolo amministrativo formalmente e inequivocabilmente assunto. In assenza di tali presupposti, l'Amministrazione conserva discrezionalità finanziaria e organizzativa e la scelta di procedere allo scorrimento costituisce una nuova determinazione, subordinata alla rivalutazione dell'interesse pubblico e delle risorse disponibili. La procedura disciplinata dal d.P.R. n. 146/2017 è annuale, chiusa e definita con l'approvazione della graduatoria e l'assegnazione dei contributi; la revoca produce effetti restitutori e sanzionatori nei confronti del beneficiario, ma non riapre la fase comparativa né determina la rideterminazione dei contributi degli altri partecipanti. Nel caso concreto, inoltre, le somme erano già state erogate e dovevano essere recuperate da una società successivamente fallita. Anche l'eventuale restituzione non avrebbe comunque fondato un obbligo di redistribuzione, che avrebbe inciso negativamente sui contributi degli altri beneficiari senza base normativa. È stata quindi esclusa anche la configurabilità del silenzio-inadempimento: l'art. 2 l. n. 241/1990 presuppone un obbligo giuridico di provvedere, mentre l'istanza dell'emittente costituiva un sollecito all'esercizio di un potere di autotutela non doveroso e non vincolato. I principi di buon andamento, trasparenza, correttezza e giusto procedimento non possono creare, in assenza di una base normativa, un nuovo obbligo procedimentale di ricalcolo. Le spese sono state compensate per la parziale novità della decisione.

Norme richiamate

• art. 49 c.p.a.

  Le emittenti già collocate in posizione utile, il cui contributo avrebbe potuto essere ridotto dal ricalcolo, sono controinteressate necessarie; la loro mancata chiamata imponeva l'integrazione del contraddittorio.

• art. 117 c.p.a.

  L'azione contro il silenzio richiede la sussistenza di un obbligo giuridico dell'amministrazione di provvedere; tale presupposto mancava nel caso concreto.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Il silenzio-inadempimento è configurabile soltanto in presenza di un preciso obbligo di concludere un procedimento tipico; non sussiste rispetto a una richiesta di esercizio facoltativo dell'autotutela o di scorrimento non previsto dalla legge.

• art. 5 d.P.R. n. 146/2017

  Disciplina, insieme all'art. 6, i criteri ponderati di formazione della graduatoria dei contributi, basati su occupazione, ascolti Auditel e investimenti tecnologici.

• art. 6 d.P.R. n. 146/2017

  Disciplina il riparto delle risorse e la redistribuzione degli eventuali residui nella fase fisiologica della prima attribuzione, senza imporre la redistribuzione di somme revocate successivamente.

• art. 8 d.P.R. n. 146/2017

  La revoca dei contributi produce effetti restitutori e sanzionatori nei confronti del beneficiario e non comporta, in assenza di specifica previsione, la riapertura della graduatoria o lo scorrimento automatico.

• art. 1, comma 163, l. 28 dicembre 2015, n. 208

  Costituisce la base legislativa del d.P.R. n. 146/2017, regolamento relativo al Fondo per il pluralismo e l'innovazione dell'informazione.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento, imparzialità e legalità orientano l'azione amministrativa, ma non sono autonomamente idonei a creare obblighi procedimentali non previsti dalla legge.

• art. 41 CDFUE

  Il principio di buona amministrazione integra l'ordinamento, ma non può fungere da fonte autonoma di un obbligo di ricalcolo della graduatoria in assenza di base normativa.

Massime di principio

• Nelle procedure comparative per l'attribuzione di contributi pubblici, lo scorrimento della graduatoria non costituisce un obbligo generale dell'amministrazione, ma è obbligatorio soltanto quando sia espressamente previsto dal bando, imposto da una specifica disposizione di legge oppure reso vincolante da un autovincolo amministrativo formalmente e inequivocabilmente assunto.
• Una procedura comparativa annuale di riparto di risorse, conclusa con l'approvazione della graduatoria definitiva e l'assegnazione dei contributi, non è automaticamente una graduatoria dinamica: la revoca, la decadenza o la rinuncia successiva di un beneficiario non riapre la fase comparativa e non impone, in assenza di una specifica base normativa, il ricalcolo dei contributi degli altri partecipanti.
• Le emittenti o gli altri beneficiari già collocati in posizione utile sono controinteressati necessari nel giudizio promosso per ottenere il ricalcolo di una graduatoria contributiva, quando tale ricalcolo possa ridurre il valore unitario delle risorse e i contributi loro attribuiti.
• Il silenzio-inadempimento è configurabile soltanto quando sussista uno specifico obbligo giuridico dell'amministrazione di provvedere; non può essere utilizzato per imporre l'esercizio di un potere discrezionale di autotutela o per creare, mediante principi generali come buon andamento e giusto procedimento, un procedimento non previsto dalla legge.
• La revoca di un contributo già erogato produce, di regola, effetti restitutori e sanzionatori nei confronti del beneficiario revocato, ma non effetti redistributivi in favore degli altri partecipanti, salvo che una specifica disposizione normativa o il bando disponga diversamente.
• Quando l'amministrazione sceglie se procedere allo scorrimento in assenza di un obbligo vincolante, il sindacato giurisdizionale resta circoscritto alla verifica della manifesta illogicità e del difetto di motivazione, senza possibilità per il giudice di sostituire le proprie valutazioni finanziarie e organizzative a quelle amministrative.

Come è indicizzato