Parere n. 152/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento regionale che ha ordinato la sospensione di lavori qualificati dall’amministrazione come attività estrattiva di roccia calcarea, svolta mediante taglio con filo diamantato, nel contesto di lavori asseritamente autorizzati da un permesso di costruire per la realizzazione di un capannone agricolo. Sono stati dedotti il travisamento dei fatti e l’erronea qualificazione dell’attività, sostenendo che si trattasse di mero spianamento e riutilizzo di materiali derivanti dallo sbancamento edilizio; la violazione dell’art. 28, comma 1, della legge regionale Campania n. 54/1985, ritenuto applicabile ai lavori eseguiti nel terreno interessato dalla costruzione di opere private; il difetto di istruttoria; la violazione delle garanzie partecipative e la mancata indicazione del responsabile del procedimento. In via preliminare, il Ministero riferente ha prospettato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la controversia fosse riconducibile a una sanzione amministrativa pecuniaria.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha escluso il difetto di giurisdizione, rilevando che il decreto impugnato non irroga una sanzione pecuniaria, ma dispone la sospensione dei lavori nell’esercizio di una funzione amministrativa di vigilanza e controllo prevista dalla legge regionale n. 54/1985 e dal PRAE. Il provvedimento rientra pertanto nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera f), c.p.a., trattandosi di atto relativo all’uso del territorio in materia urbanistica ed edilizia. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto infondato. Il sopralluogo, al quale erano presenti i ricorrenti, e la documentazione acquisita hanno fornito elementi convergenti per qualificare l’attività come estrattiva: superfici di taglio regolari, fronti verticali e levigati, dimensione dei blocchi, estensione dell’area, quantità del materiale asportato, precedente attività estrattiva abusiva e analisi delle ortofoto dal 2011 al 2023. L’amministrazione ha stimato in circa 6.323 m3 il materiale calcareo estratto dal 2016 in poi, classificato dal PRAE come pietra ornamentale, il cui allontanamento dal cantiere ricade nella disciplina della coltivazione di cave e torbiere. Non sono stati ravvisati né travisamento manifesto dei fatti né illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà della valutazione tecnica amministrativa. È stata inoltre ritenuta irrilevante la censura relativa alle garanzie partecipative, poiché il provvedimento ha natura vincolata e il sopralluogo si è svolto alla presenza degli interessati; trova applicazione l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Il ricorso è stato quindi respinto.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 1199/1971

  presentazione diretta del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

  La disposizione è richiamata quale base per la presentazione diretta del ricorso straordinario.

• art. 25, comma 1, l.r. Campania n. 54/1985

  Attribuisce all’autorità amministrativa poteri di vigilanza e controllo in materia di attività estrattive.

• art. 26 l.r. Campania n. 54/1985

  La violazione della disposizione è ravvisata nello svolgimento dell’attività estrattiva senza il rispetto della disciplina regionale applicabile.

• art. 28, comma 1, l.r. Campania n. 54/1985

  i lavori effettuati nel terreno ove è in corso la costruzione di opere pubbliche e/o private, non sono soggetti alla presente normativa

  La disposizione è invocata dai ricorrenti per sostenere l’esclusione dei lavori edilizi privati dalla disciplina sulle cave, ma non conduce all’accoglimento poiché i lavori sono stati qualificati come attività estrattiva autonoma.

• art. 87, comma 2, PRAE

  È richiamato quale ulteriore fondamento del potere amministrativo di vigilanza e sospensione dei lavori estrattivi.

• art. 133, comma 1, lettera f), c.p.a.

  controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio

  La disposizione fonda la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia relativa al provvedimento di sospensione dei lavori estrattivi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla firma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La norma rende non invalidante la dedotta violazione delle garanzie procedimentali quando, per la natura vincolata dell’atto, il risultato non avrebbe potuto essere diverso.

• Parere Consiglio di Stato n. 1958/2020

  In caso discrezionalità tecnica il sindacato del giudice amministrativo, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di quello di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, arbitrarietà ovvero se fondato su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti.

  Il sindacato sulle valutazioni tecniche amministrative è limitato ai vizi di legittimità e non consente al giudice di sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo che ordina la sospensione di lavori estrattivi nell’esercizio di poteri di vigilanza e controllo, senza irrogare nell’immediato una sanzione pecuniaria, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, comma 1, lettera f), c.p.a., quando incide sull’uso del territorio in materia urbanistica ed edilizia.
• La qualificazione di lavori come attività estrattiva può fondarsi su una valutazione complessiva di elementi tecnici e fattuali, quali modalità di taglio, conformazione dei fronti, dimensione dei blocchi, quantità di materiale asportato, caratteristiche dell’area, documentazione storica e ortofoto.
• Il sindacato amministrativo sulle valutazioni tecniche dell’amministrazione resta un sindacato di legittimità e non di merito; sono rilevanti soltanto la violazione delle regole procedurali e i vizi di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento manifesto dei fatti.
• Quando il provvedimento di sospensione dei lavori è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, la violazione delle garanzie procedimentali non determina l’annullabilità dell’atto ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.
• L’esistenza di un permesso di costruire per la realizzazione di un’opera privata non esclude automaticamente l’applicazione della disciplina sulle cave qualora l’attività concretamente svolta sia qualificabile come estrazione e allontanamento di materiale industrialmente utilizzabile.

Come è indicizzato